Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 230\/2022 \u2013 TCU\u2013 Plen\u00e1rio.<\/p>\n
Por: Danielle Regina Wobeto de Araujo[1]<\/strong><\/a> <\/em><\/p>\n O recente Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 230\/22 originou-se de den\u00fancia relativa a Preg\u00e3o Eletr\u00f4nico-Sistema de Registro de Pre\u00e7os, cujo objeto \u00e9 a \u201cloca\u00e7\u00e3o geof\u00edsica e instala\u00e7\u00e3o de po\u00e7os tubulares profundos e subsequente Preg\u00e3o Eletr\u00f4nico-SRP (…), que foi lan\u00e7ado para relicitar itens fracassados (n\u00e3o adjudicados) naquele primeiro certame\u201d. As obje\u00e7\u00f5es levantadas pelo denunciante foram sumarizadas pelo Ministro Relator Vital do R\u00eago da seguinte maneira:<\/p>\n 3.1. pre\u00e7os no Preg\u00e3o 029\/2021 muito superiores aos do Preg\u00e3o 019\/2021 para os mesmos itens, embora os dois torneios tenham ocorrido em datas bem pr\u00f3ximas um do outro;<\/p>\n 3.2. desclassifica\u00e7\u00e3o indevida da proposta da licitante Solarterra Engenharia e Servi\u00e7os Ltda. no item 2 do Preg\u00e3o 019\/2021, por suposto descumprimento da cl\u00e1usula 8.4.5 do edital;<\/p>\n 3.3. inabilita\u00e7\u00e3o indevida da licitante Solarterra nos itens 2 e 3 do Preg\u00e3o 029\/2021, supostamente sem a indica\u00e7\u00e3o das cl\u00e1usulas edital\u00edcias descumpridas;<\/p>\n 3.4. prosseguimento do Preg\u00e3o 029\/2021 de forma \u201ccautelar\u201d, postergando o julgamento do recurso interposto pela licitante Solarterra contra a sua inabilita\u00e7\u00e3o nos itens 2 e 3;<\/p>\n 3.5. habilita\u00e7\u00e3o das licitantes Civiltec Constru\u00e7\u00f5es e Servi\u00e7os Eireli e Edmil Constru\u00e7\u00f5es S\/A nos itens 2 e 3 do Preg\u00e3o 029\/2021, respectivamente, n\u00e3o obstante n\u00e3o terem entregado toda a documenta\u00e7\u00e3o exigida.<\/p>\n Neste texto iremos nos ater a quest\u00e3o do prosseguimento \u201ccautelar\u201d do preg\u00e3o sem julgamento de recurso, elencado no item 3.4 acima, em virtude das reflex\u00f5es e implica\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas externadas no Ac\u00f3rd\u00e3o, como tamb\u00e9m pelo \u201cineditismo da situa\u00e7\u00e3o e da poss\u00edvel agrega\u00e7\u00e3o de valor decorrente da eventual constru\u00e7\u00e3o de jurisprud\u00eancia sobre tese discutida\u201d, conforme pontuou a unidade t\u00e9cnica. Visando, ent\u00e3o, compreender a argumenta\u00e7\u00e3o jur\u00eddica e a decis\u00e3o, conv\u00e9m relembrarmos a ordem dos fatos no caso em an\u00e1lise.<\/p>\n De acordo com a den\u00fancia, em um Preg\u00e3o eletr\u00f4nico-SRP, realizado nos \u00faltimos dias do ano de 2021, resolveu a diretoria da autarquia licitante dar prosseguimento ao certame, recusando \u201ccautelarmente\u201d a manifesta\u00e7\u00e3o de pretens\u00e3o de recurso apresentada tempestivamente por uma das empresas participantes, no Sistema SIASG, por\u00e9m, deixando consignado em despacho que consideraria aludida manifesta\u00e7\u00e3o e suas raz\u00f5es recursais, se encaminhando o recurso por e-mail, conforme a data ali aprazada, e, caso provido, os atos praticados seriam declarados nulos e sem efeito. Examinando a den\u00fancia, o relat\u00f3rio t\u00e9cnico da Corte de Contas apontou que, efetivamente o certame al\u00e9m de conter irregularidades procedimentais, tamb\u00e9m de maneira inovadora criou regras inexistentes na legisla\u00e7\u00e3o vigente.<\/p>\n Ainda, no entender da unidade t\u00e9cnica, a decis\u00e3o do diretor geral da autarquia pela \u201cmedida cautelar\u201d de prosseguimento do preg\u00e3o, em virtude do cumprimento de exig\u00eancias t\u00e9cnicas de capacidade t\u00e9cnico-profissional, e dos prazos perempt\u00f3rios para as assinaturas de atos administrativos, que deveriam ser praticados antes do final do dia 31\/12\/2021, n\u00e3o merece prosperar, pois a celeridade no prosseguimento do preg\u00e3o, para antes do final do exerc\u00edcio de 2021, sob o argumento da possibilidade de perda dos recursos financeiros, n\u00e3o pode atropelar o procedimento:<\/p>\n \u201c(…) a recusa de inten\u00e7\u00e3o de recurso e o prosseguimento cautelar de preg\u00e3o n\u00e3o t\u00eam guarida entre os itens XVIII a XXI do art. 4\u00ba da Lei 10.520\/2002, que institui o preg\u00e3o, nem no art. 44 do Decreto 10.024\/2019, que regulamenta o preg\u00e3o eletr\u00f4nico. Configura-se, portanto, a aus\u00eancia da necess\u00e1ria decis\u00e3o do recurso antes das adjudica\u00e7\u00f5es, em desacordo com o art. 4\u00ba, inciso XXI, da Lei 10.520\/2002, e o art. 45 do Decreto 10.024\/2019.\u201d<\/p>\n No relat\u00f3rio do ac\u00f3rd\u00e3o consta tamb\u00e9m que apesar da \u201crecusa cautelar\u201d de recurso ter ocorrido em 3\/1\/2022, a autarquia, ainda assim, enviou e-mail informando \u00e0 empresa inabilitada e que manifestou interesse em recorrer, que o prazo para interposi\u00e7\u00e3o de recursos se esgotaria em 6\/1\/2022. No entender da Unidade T\u00e9cnica, tal determina\u00e7\u00e3o n\u00e3o tem amparo legal na legisla\u00e7\u00e3o que disciplina o preg\u00e3o eletr\u00f4nico, que no inciso XX do art. 4\u00ba da Lei 10.520\/2002 prescreve que \u201ca falta de manifesta\u00e7\u00e3o imediata e motivada do licitante importar\u00e1 a decad\u00eancia do direito de recurso e a adjudica\u00e7\u00e3o do objeto da licita\u00e7\u00e3o pelo pregoeiro ao vencedor\u201d. <\/p>\n Al\u00e9m disso, o argumento apresentado pela autarquia de que estava evitando perder o recurso or\u00e7ament\u00e1rio, tamb\u00e9m foi refutado, pois, segundo o entendimento do TCU, \u201cas despesas decorrentes das contrata\u00e7\u00f5es estariam programadas em dota\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria pr\u00f3pria prevista no or\u00e7amento da Uni\u00e3o de 2021 (…), portanto conhecidas desde 21\/3\/2021, data da conclus\u00e3o da aprova\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento do exerc\u00edcio de 2021, salvo pelo acr\u00e9scimo de eventuais emendas or\u00e7ament\u00e1rias (…).\u201d Portanto, a autarquia n\u00e3o poderia ter negado o direito constitucional da ampla defesa, previsto no inc. LV do art. 5\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n Assim, ficou claro para Unidade T\u00e9cnica ao examinar o procedimento adotado no Preg\u00e3o Eletr\u00f4nico-SRP que ao adjudicar os itens, o \u201cpregoeiro n\u00e3o levou em considera\u00e7\u00e3o a exist\u00eancia da inten\u00e7\u00e3o de recurso (…) e seguiu o procedimento previsto nos arts. 17, inciso IX, e 46 do Decreto 10.024\/2021, enquanto, caso considerasse a exist\u00eancia real do recurso, a adjudica\u00e7\u00e3o deveria ter sido realizada pelo Diretor Geral (…), nos termos do art. 13, inciso V, do Decreto 10.024\/2019\u201d.<\/p>\n O voto do Ac\u00f3rd\u00e3o ressaltou que uma das irregularidades no preg\u00e3o em exame consistiu na \u201chomologa\u00e7\u00e3o do certame e, inclusive, celebra\u00e7\u00e3o de contratos, estando pendente a fase recursal, visto que a licitante (…) manifestou a inten\u00e7\u00e3o de contestar sua inabilita\u00e7\u00e3o (…)\u201d. No entender do Ministro Relator, ficou evidente que \u201cpara garantir o aproveitamento da dota\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, considerando que era final do ano de 2021, o diretor-geral (…) resolveu determinar, \u2018como medida cautelar\u2019, o prosseguimento do Preg\u00e3o Eletr\u00f4nico (…), com a rejei\u00e7\u00e3o da inten\u00e7\u00e3o de recurso no Sistema SIASG, sem preju\u00edzo de serem analisadas todas as raz\u00f5es recursais apresentadas pela empresa (…), atrav\u00e9s de recebimento via e-mail da licita\u00e7\u00e3o e, caso providos, tornarem-se nulos e sem efeitos os atos praticados conforme essa determina\u00e7\u00e3o.\u201d<\/p>\n Por conta disso, a Corte de Contas refor\u00e7ou que para os preg\u00f5es regidos pela Lei 10.520\/02 aplica-se seu entendimento cl\u00e1ssico acerca da homologa\u00e7\u00e3o do procedimento, qual seja, o de que estando pendente a fase recursal n\u00e3o se pode homologar certames nem celebrar contratos. Afinal, como bem ressaltado pela Unidade T\u00e9cnica, dar seguimento a contrata\u00e7\u00e3o com assunto pendente de solu\u00e7\u00e3o fere o rito estabelecido na Lei 10.520\/2002, especialmente os incs. XXI e XXII do art. 4\u00ba, que condicionam a adjudica\u00e7\u00e3o e a homologa\u00e7\u00e3o do preg\u00e3o ao pr\u00e9vio julgamento dos recursos.<\/p>\n Al\u00e9m disso, segundo o TCU, tal ato \u201ccontraria o pr\u00f3prio sentido da homologa\u00e7\u00e3o, que representa o ato pelo qual o contratante revisa e confirma a integridade da licita\u00e7\u00e3o. \u00c9 il\u00f3gico aprovar uma licita\u00e7\u00e3o sobre a qual pairam d\u00favidas ainda sobre o acerto da decis\u00e3o de inabilitar uma licitante\u201d.<\/p>\n O Ministro Relator relembrou, ainda, que n\u00e3o \u00e9 \u00e0 toa para as licita\u00e7\u00f5es em geral, as Leis 8.666\/1993 (art. 109, \u00a7 2\u00ba) e 14.133\/2021 (art. 168) expressamente estabelecem \u201cefeito suspensivo ao recurso em face de inabilita\u00e7\u00e3o. Ou seja, sem o julgamento do recurso, n\u00e3o h\u00e1 como dar continuidade \u00e0 licita\u00e7\u00e3o, muito menos \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o. E que tamb\u00e9m o pr\u00f3prio Decreto 10.024\/2019, que regulamenta a Lei 10.520\/2002, prescreve ‘no art. 6\u00ba, que o preg\u00e3o ser\u00e1 realizado com observ\u00e2ncia de \u2018etapas sucessivas\u2019, onde a \u2018recursal\u2019 antecede as de \u2018adjudica\u00e7\u00e3o” e \u2018homologa\u00e7\u00e3o\u2019. Por conta disso, tamb\u00e9m n\u00e3o se pode dar andamento a outras etapas da licita\u00e7\u00e3o se subsiste recurso n\u00e3o julgado\u201d.<\/p>\n Como \u00faltimo argumento para refor\u00e7ar a necessidade de observ\u00e2ncia do rito fixado pela lei para os preg\u00f5es, o TCU ainda sublinhou que \u201c(…) a intempestividade do julgamento dos recursos \u00e9 causa de inseguran\u00e7a jur\u00eddica e traz maior risco de anula\u00e7\u00e3o dos contratos, com preju\u00edzos para a administra\u00e7\u00e3o decorrentes de prov\u00e1veis indeniza\u00e7\u00f5es que devam ser pagas\u201d. Com base no exposto e diante do caso concreto, decidiu o TCU, que \u201ca recusa da inten\u00e7\u00e3o de recurso apresentado\u201d e o prosseguimento cautelar do preg\u00e3o \u201ccom diferimento da etapa recursal, antes da decis\u00e3o final sobre a inabilita\u00e7\u00e3o da licitante (…) afronta ao art. 5\u00ba, inciso LV, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, art. 4\u00ba, inciso XXI, da Lei 10.520\/2002 e arts. 6\u00ba e 45 do Decreto 10.024\/2019.\u201d<\/p>\n Como pudemos notar, o TCU refor\u00e7ou o entendimento da import\u00e2ncia de se observar os procedimentos nas licita\u00e7\u00f5es pensando n\u00e3o s\u00f3 nas normas, mas tamb\u00e9m nas consequ\u00eancias da decis\u00e3o administrativa da autarquia licitante, que no caso em tela, geram inseguran\u00e7a jur\u00eddica. O entendimento da doutrina n\u00e3o se afasta do jurisprudencial, basta observamos o conceito de procedimento nas licita\u00e7\u00f5es apresentado por Mar\u00e7al Justen Filho:<\/p>\n \u201cprocedimento consiste num conjunto de atos inter-relacionados, organizados segundo uma sucess\u00e3o l\u00f3gica, em que a edi\u00e7\u00e3o e o conte\u00fado de cada ato condicionam e determinam a validade do ato posterior, visando \u00e0 produ\u00e7\u00e3o de uma decis\u00e3o final. A ado\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de um procedimento impede a concentra\u00e7\u00e3o do poder decis\u00f3rio num momento \u00fanico. O desenvolvimento do procedimento propicia a identifica\u00e7\u00e3o dos aspectos relevantes da quest\u00e3o. A evolu\u00e7\u00e3o do procedimento reduz progressivamente as alternativas decis\u00f3rias a serem adotadas no ato final. Por decorr\u00eancia, a observ\u00e2ncia de um procedimento \u00e9 um mecanismo edsz0078de redu\u00e7\u00e3o do arb\u00edtrio e da autonomia da autoridade. A procedimentaliza\u00e7\u00e3o diminui a incerteza e a inseguran\u00e7a, eleva o n\u00edvel de satisfatoriedade da atua\u00e7\u00e3o administrativa e permite o controle da regularidade das decis\u00f5es. De modo gen\u00e9rico, toda a atividade administrativa \u00e9 subordinada \u00e0 observ\u00e2ncia de um procedimento, cuja estrutura\u00e7\u00e3o depende da natureza das compet\u00eancias exercitadas, das peculiaridades da quest\u00e3o a ser decidida e da finalidade buscada.\u201d [2]<\/sup><\/sup><\/a><\/p>\n Resumidamente e para finalizar, elencamos os fundamentos jur\u00eddicos manejados pelo TCU que indicam n\u00e3o ser poss\u00edvel homologar um preg\u00e3o quando ainda pendente a fase recursal:<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n Por conta do cen\u00e1rio jur\u00eddico, foi deferida a concess\u00e3o de medida acautelat\u00f3ria requerida pelo denunciante e restou determinado que a autarquia se abstivesse de \u201ccelebrar novas contrata\u00e7\u00f5es ou autorizar ades\u00f5es com base nas atas de registro de pre\u00e7os assinadas, assim como se abstenha de promover a execu\u00e7\u00e3o dos contratos j\u00e1 firmados.\u201d<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n\n