O objetivo deste texto \u00e9 apresentar, sem pretens\u00e3o de esgotar o tema, algumas novidades acerca da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o previstas na Nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es. Assim, em um primeiro momento, esclarecemos que, de acordo com o inc. XLIV do art. 6.\u00ba da 14.133\/21, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o consiste em \u201cprocedimento seletivo pr\u00e9vio \u00e0 licita\u00e7\u00e3o, convocado por meio de edital, destinado \u00e0 an\u00e1lise das condi\u00e7\u00f5es de habilita\u00e7\u00e3o, total ou parcial, dos interessados ou do objeto\u201d. Como vemos, ent\u00e3o, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o configura-se como um procedimento auxiliar das atividades decis\u00f3rias a serem desenvolvidas em posterior licita\u00e7\u00e3o, n\u00e3o integrando um certame espec\u00edfico.<\/p>\n
O art. 78, por sua vez, esclarece que o instituto al\u00e9m de ser um dos instrumentos auxiliares das licita\u00e7\u00f5es e das contrata\u00e7\u00f5es, precisa ter seus crit\u00e9rios claros e objetivos definidos em Regulamento. Mesmo que ainda n\u00e3o tenhamos aludida regulamenta\u00e7\u00e3o, o art. 80 tra\u00e7a algumas diretrizes.<\/p>\n
Inferimos dos incs. I e II do art. 80 da Lei 14.133\/21 que a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o, como um procedimento t\u00e9cnico-administrativo auxiliar das licita\u00e7\u00f5es, tem por objetivos: (a) selecionar previamente licitantes que re\u00fanam condi\u00e7\u00f5es de habilita\u00e7\u00e3o para participar de futura licita\u00e7\u00e3o ou (b) selecionar previamente bens que atendam \u00e0s exig\u00eancias t\u00e9cnicas ou de qualidade estabelecidas pela Administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
A primeira hip\u00f3tese, que visa \u00e0 identifica\u00e7\u00e3o de fornecedores, na nomenclatura de Mar\u00e7al Justen Filho, corresponderia \u00e0 modalidade da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva; a segunda, que visa \u00e0 identifica\u00e7\u00e3o de bens corresponderia, por seu turno, a modalidade da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o objetiva[1]<\/a>:<\/p>\n \u201cA pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva poder\u00e1 ser efetuada por grupos ou segmentos de objetos a serem contratados, segundo as especialidades dos fornecedores. Ela \u00e9 admitida em diversas esp\u00e9cies de pretens\u00f5es contratuais, como aquisi\u00e7\u00f5es, servi\u00e7os e obras. J\u00e1 a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o objetiva envolve a identifica\u00e7\u00e3o de bens aptos ao atendimento da pretens\u00e3o contratual. Nos termos da Lei 14.133\/21, ela \u00e9 destinada a identificar \u2018bens que atendam as exig\u00eancias t\u00e9cnicas ou de qualidades estabelecida pela Administra\u00e7\u00e3o.\u201d[2]<\/a><\/p>\n Consoante previsto no art. 80, \u00a7 7\u00ba, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o pode ser de 2 esp\u00e9cies: parcial ou total. Na total, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o engloba todos os requisitos t\u00e9cnicos ou de habilita\u00e7\u00e3o necess\u00e1rios para futuros certames, j\u00e1 na parcial, apenas se exige parte da documenta\u00e7\u00e3o que comprove a qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica que ser\u00e1 futuramente requerida[3]<\/a>. Logo, a distin\u00e7\u00e3o entre pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o total ou parcial n\u00e3o faz sentido em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o objetiva (art. 80, inc. II), apenas para a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva (art. 80, inc. I). [4]<\/a><\/p>\n Ali\u00e1s, aproveitamos a tem\u00e1tica para fazer uma breve digress\u00e3o acerca das aproxima\u00e7\u00f5es e afastamentos entre a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o e o cadastramento, tamb\u00e9m previsto no rol do art. 78 como um procedimento auxiliar das licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es. No que concerne \u00e0 pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o objetiva n\u00e3o h\u00e1 pontos de contato, pois, grosso modo<\/em>, o cadastramento de fornecedores almeja a comprova\u00e7\u00e3o da titularidade das condi\u00e7\u00f5es de habilita\u00e7\u00e3o de um sujeito, enquanto a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o objetiva busca a comprova\u00e7\u00e3o da qualidade dos produtos que se pretende adquirir. Apesar de a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva estar mais pr\u00f3xima do cadastramento, com este tamb\u00e9m n\u00e3o se confunde:<\/p>\n \u201cO cadastramento envolve basicamente a avalia\u00e7\u00e3o dos requisitos de habilita\u00e7\u00e3o relativamente \u00e0 habilita\u00e7\u00e3o jur\u00eddica, \u00e0 qualifica\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira e \u00e0 regularidade fiscal. A pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva parcial consiste no reconhecimento formal da titularidade por um sujeito de determinados requisitos de qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica. J\u00e1 a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva total envolve todos os requisitos de habilita\u00e7\u00e3o e se aproxima da figura do cadastramento. (…) N\u00e3o se afigura despropositado conjugar, ao menos parcialmente, as atividades de cadastramento e de pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva. Eventualmente, a mesma documenta\u00e7\u00e3o pode se prestar para o cadastramento e para a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva. Usualmente, o cadastramento versa sobre os requisitos de habilita\u00e7\u00e3o jur\u00eddica, habilita\u00e7\u00e3o fiscal, social e trabalhista e habilita\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira. J\u00e1 a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva destinar-se-ia mais propriamente a avaliar a habilita\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica.\u201d [5]<\/a><\/p>\n A partir da no\u00e7\u00e3o que a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o \u00e9 um procedimento que auxilia nas atividades decis\u00f3rias a serem desenvolvidas em licita\u00e7\u00f5es posteriores, e que justamente por isso n\u00e3o integra um processo licitat\u00f3rio espec\u00edfico, notamos que a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o tem dupla efic\u00e1cia, uma declarat\u00f3ria e outra constitutiva:<\/p>\n O ato administrativo de pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o apresenta efic\u00e1cia declarat\u00f3ria no tocante ao preenchimento por um sujeito de requisitos gen\u00e9ricos e (ou) espec\u00edficos de habilita\u00e7\u00e3o ou ao atendimento por um produto de requisitos determinados de qualidade para satisfazer as necessidades administrativas.<\/p>\n Os efeitos constitutivos do ato administrativo consistem na atribui\u00e7\u00e3o ao titular da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o do direito ou \u00e0 habilita\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica ou ao reconhecimento de que um produto espec\u00edfico satisfaz determinados atributos de qualidade m\u00ednima. Isso significa o descabimento de promover a revis\u00e3o dos requisitos de habilita\u00e7\u00e3o do sujeito ou de qualidade do produto em licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es posteriores. (…).<\/p>\n A efic\u00e1cia declarat\u00f3ria e constitutiva da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o se produz nos limites estabelecidos previamente pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Existe um v\u00ednculo entre a extens\u00e3o dos requisitos examinados por ocasi\u00e3o da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o e a amplitude dos efeitos resultantes. A pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o \u00e9 limitada aos requisitos efetivamente verificados pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.[6]<\/a><\/p>\n Resumindo, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o se mostra como \u201cum ato administrativo declarat\u00f3rio do preenchimento a requisitos determinados de qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica por um sujeito e (ou) atributo m\u00ednimo de qualidade por um objeto\u201d, produzindo \u201cefeito em procedimentos licitat\u00f3rios ou contrata\u00e7\u00f5es administrativas futuras, pela desnecessidade da nova apresenta\u00e7\u00e3o da documenta\u00e7\u00e3o pertinente.\u201d Assim, com a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o \u201creduz-se exponencialmente a repeti\u00e7\u00e3o de avalia\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas de licitantes ou de bens de interesse, ampliando a efici\u00eancia da atividade administrativa\u201d, como tamb\u00e9m \u201csua ado\u00e7\u00e3o para diversas pretens\u00f5es contratuais compat\u00edveis gera (…) redu\u00e7\u00e3o de custos transacionais (…). [7]<\/a><\/p>\n No que se refere ao procedimento, verificamos que este deve ficar permanentemente aberto para a inscri\u00e7\u00e3o de interessados (art. 80, \u00a72\u00ba). \u00c9 com base no seu car\u00e1ter permanente e por n\u00e3o se resumir e n\u00e3o se esgotar a apenas uma \u00fanica licita\u00e7\u00e3o, que a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva prevista na Lei 14.133\/21 se diferencia daquela prevista no art. 114 da Lei 8.666\/93:<\/p>\n Tratava-se de um procedimento destinado a simplificar um procedimento licitat\u00f3rio determinado e espec\u00edfico. J\u00e1 a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o da Lei 14.133\/2021 apresenta essa natureza \u201cpermanente\u201d. Ou seja, pode ser aplicada para uma s\u00e9rie indeterminada de licita\u00e7\u00f5es. Isso n\u00e3o impede, no entanto, que a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o seja estruturada para produzir efeitos relativamente a uma espec\u00edfica licita\u00e7\u00e3o. Isso se passa nos casos em que a participa\u00e7\u00e3o numa determinada licita\u00e7\u00e3o for restrita aos pr\u00e9-qualificados. [8]<\/a><\/p>\n A doutrina ainda destaca que no \u00e2mbito da Lei 8.666\/93 o procedimento estava destinado apenas para a modalidade concorr\u00eancia. Ademais, era recomendado pelo TCU apenas para casos nos quais o objeto da licita\u00e7\u00e3o requeresse uma an\u00e1lise mais apurada da qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica dos interessados. \u201cHavia certa desconfian\u00e7a porque, no modelo [da] Lei 8.666\/93, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o ampliava o risco de conluio entre pr\u00e9-qualificados, j\u00e1 que nos contornos da Lei 8.666\/93, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o funcionava apenas como uma antecipa\u00e7\u00e3o da parte do certame relacionada \u00e0 aferi\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica dos interessados\u201d. [9]<\/a><\/p>\n No edital devem constar as informa\u00e7\u00f5es m\u00ednimas necess\u00e1rias para defini\u00e7\u00e3o do objeto (art. 80, \u00a73\u00ba, inc. I), como tamb\u00e9m a modalidade, a forma da futura licita\u00e7\u00e3o e os crit\u00e9rios de julgamento (art. 80, \u00a73\u00ba, inc. II). A doutrina alerta que o instituto n\u00e3o deve ser desvirtuado, vale dizer, n\u00e3o se devem fazer no edital exig\u00eancias excessivas ou desnecess\u00e1rias, que em tese n\u00e3o poderiam constar na qualifica\u00e7\u00e3o de uma licita\u00e7\u00e3o concretamente considerada. \u201cA ado\u00e7\u00e3o da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o [subjetiva] n\u00e3o autoriza a amplia\u00e7\u00e3o de requisitos de habilita\u00e7\u00e3o al\u00e9m daqueles autorizados no art. 66 da Lei 14.133\/21.\u201d[10]<\/a><\/p>\n De outra sorte, segundo o inc. I do \u00a78\u00ba do art. 80 da Lei 14.133\/21, a certifica\u00e7\u00e3o oriunda da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o tem validade de no m\u00e1ximo 1 ano e pode ser utilizada a qualquer tempo. O escopo de tal prazo \u00e9 evitar que o risco de defasagem entre a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o e a realidade concreta dos fatos afete negativamente a aquisi\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o; o prazo tamb\u00e9m busca incentivar os licitantes a manterem as condi\u00e7\u00f5es exigidas para a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o. Acerca do tema, registramos, ainda, que nada impede que durante o prazo de validade da certifica\u00e7\u00e3o ocorra uma atualiza\u00e7\u00e3o e\/ou amplia\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o. \u201cAssim, por exemplo, o sujeito pode comunicar \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o que adquiriu determinadas habilidades de que n\u00e3o dispunha anteriormente e tal autoriza o seu enquadramento em categoria distinta de pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o\u201d. [11]<\/a><\/p>\n J\u00e1 o inc. II do \u00a78\u00ba, sublinha expressamente que o prazo de validade da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode ser superior (ultrapassar) ao prazo de validade dos documentos apresentados pelos interessados. O dispositivo merece ser interpretado com cautela, pois pode ocorrer que durante o prazo de validade do certificado de pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o algum documento apresentado pelo interessado venha a vencer\/perder seu prazo de validade (inferior a 01 ano), nesse caso n\u00e3o se faz necess\u00e1rio refazer todo o procedimento, basta que o interessado comprove, mediante nova documenta\u00e7\u00e3o com prazo de validade pertinente, a manuten\u00e7\u00e3o doas condi\u00e7\u00f5es requeridas. [12]<\/a><\/p>\n A doutrina sinaliza, por derradeiro, que a previs\u00e3o de extin\u00e7\u00e3o da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o em virtude do esgotamento do prazo n\u00e3o impede que a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o se encerre antes por fato superveniente. \u201cA extin\u00e7\u00e3o da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o poder\u00e1 apresentar natureza sancionat\u00f3ria. Tal se passar\u00e1 quando a causa da extin\u00e7\u00e3o for uma conduta defeituosa, n\u00e3o satisfat\u00f3ria ou reprov\u00e1vel imput\u00e1vel ao titular da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o. A quest\u00e3o pode envolver quer a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o subjetiva como a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o objetiva.\u201d[13]<\/a><\/p>\n A apresenta\u00e7\u00e3o de documentos deve ser feita junto ao \u00f3rg\u00e3o ou comiss\u00e3o indicada pela Administra\u00e7\u00e3o, que deve examin\u00e1-los no prazo m\u00e1ximo de 10 (dez) dias \u00fateis e determinar corre\u00e7\u00e3o ou reapresenta\u00e7\u00e3o de documentos, quando for o caso, com vistas \u00e0 amplia\u00e7\u00e3o da competi\u00e7\u00e3o (art. 80, \u00a74\u00ba). Os licitantes e os bens pr\u00e9-qualificados devem ser obrigatoriamente divulgados e mantidos \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o do p\u00fablico (art. 80, \u00a79\u00ba). Sinalizamos que a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode ser concedida quando existir algum impedimento jur\u00eddico sobre o requerente da certifica\u00e7\u00e3o, tal como estar sancionado com o impedimento de licitar e contratar com a Administra\u00e7\u00e3o. [14]<\/a> Do ato que defira ou indefira pedido de pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o de interessado, cabe recurso no prazo de 3 (tr\u00eas) dias \u00fateis, contado da data de intima\u00e7\u00e3o ou de lavratura da ata (art. 165, inc. I, a).<\/p>\n Por fim, informamos que de acordo com a regra fixada no \u00a710 do art. 80, a licita\u00e7\u00e3o decorrente do procedimento da pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o poder\u00e1 ser restrita a licitantes ou bens pr\u00e9-qualificados. Este caso configura-se como:<\/p>\n \u201cuma solu\u00e7\u00e3o diferenciada e que n\u00e3o se identifica com a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o usual e normal. Usualmente, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o \u00e9 uma faculdade destinada a ampliar a competi\u00e7\u00e3o e facilitar a participa\u00e7\u00e3o de interessados. A restri\u00e7\u00e3o em quest\u00e3o impede que os n\u00e3o pr\u00e9-qualificados disputem o certame. (…) A solu\u00e7\u00e3o somente \u00e9 admiss\u00edvel nos casos em que a complexidade do objeto licitado propicie a inconveni\u00eancia de submeter a avalia\u00e7\u00e3o dos requisitos de habilita\u00e7\u00e3o ou de qualidade m\u00ednima a uma disputa no \u00e2mbito da licita\u00e7\u00e3o. S\u00e3o aqueles casos em que a complexidade dos requisitos tende a gerar conflitos e disputas, eis que envolvem situa\u00e7\u00f5es problem\u00e1ticas. Uma outra circunst\u00e2ncia que autoriza a restri\u00e7\u00e3o reside na conveni\u00eancia de restringir a disputa apenas a licitantes e a produtos dotados de atributos incontest\u00e1veis. Trata-se de eliminar o risco de propostas por sujeitos ou de objetos cuja idoneidade n\u00e3o tenha sido examinada com a cautela e a min\u00facia apropriada.\u201d [15]<\/a><\/p>\n Seja como for, optando por fazer uma licita\u00e7\u00e3o restrita aos pr\u00e9-qualificados s\u00e3o necess\u00e1rias algumas cautelas, j\u00e1 que tal restri\u00e7\u00e3o pode aumentar os riscos de desvios da competi\u00e7\u00e3o. \u201cAssim se passa porque existe uma competi\u00e7\u00e3o mais reduzida, se a possibilidade de terceiros ingressarem no mercado para disputar o objeto licitado. Portanto, os inconvenientes gerados pela restri\u00e7\u00e3o devem ser compensados por raz\u00f5es econ\u00f4micas e jur\u00eddicas satisfat\u00f3rias\u201d. [16]<\/a><\/p>\n Como pudemos observar desse breve panorama, que n\u00e3o pretendeu esgotar o tema, mas apenas pontuar algumas novidades, a pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o prevista na Lei 14.133\/21 em virtude de seu car\u00e1ter permanente e por n\u00e3o se limitar a auxiliar a apenas um certame\/modalidade, em quase nada se assemelha daquela fixada na Lei 8.666\/99. As novidades pontuadas indicam que o instrumento ter\u00e1 seu alcance ampliado e que pretende concretizar especialmente os princ\u00edpios da economicidade e efici\u00eancia nas contrata\u00e7\u00f5es.<\/p>\n <\/p>\n
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