Um dos grandes temores dos colaboradores que atuam nos processos de contrata\u00e7\u00f5es \u00e9 a responsabiliza\u00e7\u00e3o pelos atos praticados, ou mesmo, por eventual omiss\u00e3o. No processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, desde a fase de planejamento at\u00e9 o recebimento definitivo do objeto, h\u00e1 condutas ou atos omissivos que podem ensejar a responsabiliza\u00e7\u00e3o do agente.<\/p>\n\n\n\n
Saliente-se que, no sistema jur\u00eddico brasileiro, h\u00e1 independ\u00eancia entre as inst\u00e2ncias civil, penal e administrativa, de sorte que uma mesma conduta pode acarretar a responsabiliza\u00e7\u00e3o nas tr\u00eas esferas e pode decorrer de conduta dolosa ou culposa.<\/p>\n\n\n\n
Dolo, segundo Cezar Roberto Bitencourt \u00e9 \u201ca consci\u00eancia e a vontade de realiza\u00e7\u00e3o da conduta descrita em um tipo penal, ou, na express\u00e3o de Welzel, \u2018dolo, em sentido t\u00e9cnico penal, \u00e9 somente a vontade de a\u00e7\u00e3o orientada \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o do tipo de um delito\u201d.[1]<\/a> Infere-se que no dolo h\u00e1 a inten\u00e7\u00e3o do agente de realizar determinada conduta com consci\u00eancia do resultado ilegal ou antiecon\u00f4mico no processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n J\u00e1 a culpa \u201c\u00e9 a inobserv\u00e2ncia do dever objetivo de cuidado manifestada numa conduta produtora de um resultado n\u00e3o querido, mas objetivamente previs\u00edvel\u201d. A culpa pode decorrer de neglig\u00eancia, imprud\u00eancia ou imper\u00edcia, conforme explica, mais uma vez, Cezar Bitencourt:<\/p>\n\n\n\n \u201cImprud\u00eancia \u00e9 a pr\u00e1tica de uma conduta arriscada ou perigosa e tem car\u00e1ter comissivo. Conduta imprudente \u00e9 aquela que se caracteriza pela intempestividade, precipita\u00e7\u00e3o, insensatez ou imodera\u00e7\u00e3o do agente.<\/p>\n\n\n\n Neglig\u00eancia \u00e9 a displic\u00eancia no agir, a falta de precau\u00e7\u00e3o, a indiferen\u00e7a do agente, que, podendo adotar as cautelas necess\u00e1rias, n\u00e3o o faz. \u00c9 a imprevis\u00e3o passiva, o desleixo, a ina\u00e7\u00e3o. \u00c9 o n\u00e3o fazer o que deveria ser feito antes da a\u00e7\u00e3o descuidada.<\/p>\n\n\n\n Imper\u00edcia \u00e9 a falta de capacidade, de aptid\u00e3o, despreparo ou insufici\u00eancia de conhecimento t\u00e9cnico par ao exerc\u00edcio de arte, profiss\u00e3o ou of\u00edcio.[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n Cumpre, para os objetivos deste artigo, analisar a responsabiliza\u00e7\u00e3o por culpa[3]<\/a>, principalmente em face das altera\u00e7\u00f5es promovidas na Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro \u2013 LINDB. Com efeito, o art. 28, da referida Lei, prescreve que \u201co agente p\u00fablico responder\u00e1 pessoalmente por suas decis\u00f5es ou opini\u00f5es t\u00e9cnicas em caso de dolo ou erro grosseiro\u201d. J\u00e1 de plano, percebe-se que a norma n\u00e3o faz qualquer men\u00e7\u00e3o \u00e0 culpa, mas apenas a dolo ou erro grosseiro.<\/p>\n\n\n\n As altera\u00e7\u00f5es promovidas na LINDB t\u00eam o claro intuito de conferir maior seguran\u00e7a jur\u00eddica aos agentes e evitar abusos no controle exercido pelos \u00f3rg\u00e3os em rela\u00e7\u00e3o aos processos de contrata\u00e7\u00e3o, pois n\u00e3o \u00e9 raro, infelizmente, a responsabiliza\u00e7\u00e3o decorrer pura e simplesmente de diverg\u00eancias acerca de um dispositivo legal ou mesmo por destoar da opini\u00e3o pessoal do julgador.<\/p>\n\n\n\n Nesse sentido, \u00e9 importante diferenciar culpa de erro, conforme bem pondera Jos\u00e9 Anacleto Abduch Santos:<\/p>\n\n\n\n \u201c\u00c0 prima facie, se poderia argumentar que o erro seria categoria subsumida na no\u00e7\u00e3o de culpa em sentido estrito, ou seja, negligente, imprudente ou imperita. Contudo tal n\u00e3o se revela juridicamente correto. Culpa em sentido estrito se caracteriza pela falta do dever de cuidado objetivo.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Por\u00e9m, o erro \u00e9 uma categoria jur\u00eddica independente. A conduta maculada pelo erro n\u00e3o necessariamente ser\u00e1 origin\u00e1ria de falta de cuidado objetivo.<\/strong> N\u00e3o necessariamente ser\u00e1 imprudente, imperita ou negligente, mas aquela que se d\u00e1 por uma falsa ou incorreta representa\u00e7\u00e3o da realidade que opera, ou pode operar efeitos significativos no plano da manifesta\u00e7\u00e3o da vontade\u201d[4]<\/strong><\/a>. (grifou-se)<\/strong><\/strong><\/p>\n\n\n\n Do exposto, conclui-se que a conduta culposa decorre da falta de dever de cuidado, enquanto erro est\u00e1 relacionado \u00e0 falsa percep\u00e7\u00e3o da realidade. Segundo essa distin\u00e7\u00e3o, portanto, \u00e9 poss\u00edvel a pr\u00e1tica de ato culposo sem que tenha havido erro, assim como erro sem os elementos da culpa \u2013 neglig\u00eancia, imprud\u00eancia ou imper\u00edcia. Ora, o agente pode ter atuado de maneira diligente e cautelosa, mas a partir de uma falsa percep\u00e7\u00e3o da realidade, ter dirigido sua conduta com erro.<\/p>\n\n\n\n Dessa feita, sempre foi comum na doutrina cl\u00e1ssica a distin\u00e7\u00e3o entre culpa e erro. O advento da Lei n\u00ba. 13.655\/18, que promoveu modifica\u00e7\u00f5es na LINDB, por\u00e9m, acabou por qualificar o erro grosseiro como uma esp\u00e9cie de culpa qualificada, ou seja, a culpa grave, conforme destaca Jos\u00e9 Anacleto Abduch Santos:<\/p>\n\n\n\n \u201cO erro grosseiro de que trata a Lei \u00e9 caracterizado pela conduta culposa praticada com grave neglig\u00eancia, grave imprud\u00eancia ou grave imper\u00edcia. Trata-se, pois, em que pese a designa\u00e7\u00e3o de \u201cerro\u201d na norma legal, de conduta maculada pela culpa grave. Assim, o erro grosseiro de que trata a Lei \u00e9 figura jur\u00eddica relativa \u00e0 culpa qualificada pela gravidade da neglig\u00eancia, da imprud\u00eancia ou da imper\u00edcia\u201d[5]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n N\u00e3o \u00e9 qualquer erro, portanto, que deve levar \u00e0 responsabiliza\u00e7\u00e3o do agente. Ora, no exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, \u00e9 comum e at\u00e9 mesmo esperado do agente o cometimento de erros, principalmente em face da complexidade das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. \u00c9 preciso ter em mente que o agente, antes de tudo, \u00e9 humano e, como tal, suscet\u00edvel a erros.<\/p>\n\n\n\n Erro grosseiro, a luz da Lei n\u00ba. 13.655\/18 \u201c\u00e9 aquela conduta, comissiva ou omissiva, equivocada, incorreta, praticada sob falsa ou incorreta premissa, e qualificada pelo elevado grau de neglig\u00eancia, imprud\u00eancia ou imper\u00edcia\u201d[6]<\/a>. Portanto, para fins de responsabiliza\u00e7\u00e3o, n\u00e3o basta os elementos da culpa em sentido estrito \u2013 neglig\u00eancia, imprud\u00eancia ou imper\u00edcia \u2013 sendo indispens\u00e1vel a demonstra\u00e7\u00e3o de que a des\u00eddia foi grave a ponto de caracterizar erro grosseiro. Conv\u00e9m, mais uma vez, citar as precisas li\u00e7\u00f5es do professor Jos\u00e9 Anacleto Abduch Santos:<\/p>\n\n\n\n \u201cPor contradit\u00f3rio que possa parecer, ao fazer refer\u00eancia a que somente o erro grosseiro \u2013 verdadeira dimens\u00e3o qualificada de culpa – pode redundar responsabiliza\u00e7\u00e3o pessoal do agente, fica exclu\u00edda a possibilidade jur\u00eddica de responsabiliza\u00e7\u00e3o pessoal por erro. Aquele que erra, na estrita dimens\u00e3o do significado jur\u00eddico do erro, como antes dito, n\u00e3o pode mais ser responsabilizado pessoalmente\u201d[7]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Por essa raz\u00e3o \u00e9 que o Ac\u00f3rd\u00e3o 2012\/2022, da Segunda C\u00e2mara do TCU, de relatoria do Ministro Anastasia, merece cr\u00edticas, com o devido respeito. Isso porque, o julgado abaixo colacionado, ao que tudo indica, reproduziu jurisprud\u00eancia da Corte de Contas anterior \u00e0 LINDB, adotando como par\u00e2metro para a responsabiliza\u00e7\u00e3o do agente conduta que destoa daquilo que seria esperada do \u201chomem m\u00e9dio[8]<\/a>\u201d: <\/p>\n\n\n\n \u201cBoletim de Jurisprud\u00eancia 400\/2022<\/strong><\/p>\n\n\n\n Ac\u00f3rd\u00e3o 2012\/2022-TCU-Segunda C\u00e2mara<\/a> (Embargos de Declara\u00e7\u00e3o, Relator Ministro Antonio Anastasia)<\/p>\n\n\n\n Responsabilidade. Culpa. Erro grosseiro. Conduta. Avalia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n O erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657\/1942 (Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro), inclu\u00eddo pela Lei 13.655\/2018, fica configurado quando a conduta do agente p\u00fablico se distancia daquela que seria esperada do administrador m\u00e9dio, avaliada no caso concreto\u201d.<\/p>\n\n\n\n Partindo da premissa de que o homem m\u00e9dio \u00e9 aquele que age de maneira diligente, a responsabiliza\u00e7\u00e3o irrestrita de qualquer conduta que destoa do que seria esperado do homem m\u00e9dio equivale a esvaziar a altera\u00e7\u00e3o promovida na LINDB pela Lei n\u00ba. 13.655\/18, porquanto leva \u00e0 responsabiliza\u00e7\u00e3o por mera culpa.<\/p>\n\n\n\n Nesse sentido \u00e9 o recente julgado do TCU, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler que, em nosso entender, melhor reproduz a sistem\u00e1tica do art. 28, da LINDB:<\/p>\n\n\n\n Boletim de Jurisprud\u00eancia 433\/2023<\/strong><\/p>\n\n\n\n Ac\u00f3rd\u00e3o 63\/2023-TCU-Primeira C\u00e2mara<\/strong><\/a> <\/strong>(Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler)<\/p>\n\n\n\n Responsabilidade. Culpa. Erro grosseiro. Caracteriza\u00e7\u00e3o. Refer\u00eancia. Conduta.<\/p>\n\n\n\n Para fins do exerc\u00edcio do poder sancionat\u00f3rio do TCU, considera-se erro grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657\/1942 – LINDB) aquele que poderia ser percebido por pessoa com dilig\u00eancia abaixo do normal ou que poderia ser evitado por pessoa com n\u00edvel de aten\u00e7\u00e3o aqu\u00e9m do ordin\u00e1rio, decorrente de grave inobserv\u00e2ncia do dever de cuidado.<\/strong> Associar culpa grave \u00e0 conduta desviante da que seria esperada do homem m\u00e9dio significa tornar aquela id\u00eantica \u00e0 culpa comum ou ordin\u00e1ria, negando efic\u00e1cia \u00e0s mudan\u00e7as promovidas pela Lei 13.655\/2018 na LINDB<\/strong>, que buscaram instituir novo paradigma de avalia\u00e7\u00e3o da culpabilidade dos agentes p\u00fablicos, tornando mais restritos os crit\u00e9rios de responsabiliza\u00e7\u00e3o. (grifou-se)<\/p>\n\n\n\n Diante do exposto, conclui-se que a responsabiliza\u00e7\u00e3o do agente pode decorrer de ato comissivo ou omissivo, por dolo ou erro grosseiro, assim entendido como aquele que poderia ter sido evitado por pessoa com dilig\u00eancia abaixo do normal, portanto, com n\u00edvel de aten\u00e7\u00e3o inferior ao homem m\u00e9dio.<\/p>\n\n\n\n Por fim, embora os colaboradores do Sistema \u201cS\u201d n\u00e3o sejam agentes p\u00fablicos, aplica-se a eles o disposto no art. 28, da LINDB, uma vez que exercem fun\u00e7\u00e3o de relevante interesse social e coletivo, portanto, equiparada \u00e0 p\u00fablica[9]<\/a>–[10]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. 16\u00aa ed. Parte Geral. S\u00e3o Paulo: Editora Saraiva, 2011, p. 314.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. 16\u00aa ed. Parte Geral. S\u00e3o Paulo: Editora Saraiva, 2011, p. 329.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> E apenas para fins de responsabiliza\u00e7\u00e3o pessoal do agente, o que n\u00e3o afasta o dever de reparar eventuais preju\u00edzos ocasionados: \u201cAntes, por\u00e9m, de adentrarmos na caracteriza\u00e7\u00e3o desse conceito jur\u00eddico indeterminado, \u00e9 preciso verificar o alcance do novo artigo 28 da LINDB. Importa real\u00e7ar que a recomposi\u00e7\u00e3o dos cofres p\u00fablicos tem a mesma g\u00eanese da repara\u00e7\u00e3o civil (artigo 927 do CC): aquele que, por ato il\u00edcito (artigos 186 e 187), causar dano a outrem (er\u00e1rio) tem o dever de reparar. Nesse contexto, consoante dic\u00e7\u00e3o do artigo 944 do nosso C\u00f3digo Civil: \u201cA indeniza\u00e7\u00e3o mede-se pela extens\u00e3o do dano\u201d, n\u00e3o obstante a exce\u00e7\u00e3o prevista no par\u00e1grafo \u00fanico do mesmo artigo. Nessa esfera, cuida-se precipuamente do restabelecimento do status quo ante<\/em> do patrim\u00f4nio p\u00fablico. Assim, o conceito de grada\u00e7\u00e3o da culpa revela-se inadequado quando se trata do dever de reparar ou indenizar por danos causados a terceiros\/Estado\u201d. CRUZ, Alcir Moreno da; BORGES, Mauro. O artigo 28 da LINDB e a quest\u00e3o do erro grosseiro. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.conjur.com.br\/2018-mai-14\/opiniao-artigo-28-lindb-questao-erro-grosseiro<\/a><\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> SANTOS, Jos\u00e9 Anacleto Abduch. Erro grosseiro no processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Blog JML, 28 de agosto de 2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.blogjml.com.br\/?area=artigo&c=a4ab4b46e2a9f6fb5fe28ce165e9436d<\/p>\n\n\n\n [5]<\/a> SANTOS, Jos\u00e9 Anacleto Abduch. Erro grosseiro no processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Blog JML, 28 de agosto de 2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.blogjml.com.br\/?area=artigo&c=a4ab4b46e2a9f6fb5fe28ce165e9436d<\/p>\n\n\n\n [6]<\/a> SANTOS, Jos\u00e9 Anacleto Abduch. Erro grosseiro no processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Blog JML, 28 de agosto de 2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.blogjml.com.br\/?area=artigo&c=a4ab4b46e2a9f6fb5fe28ce165e9436d<\/p>\n\n\n\n [7]<\/a> SANTOS, Jos\u00e9 Anacleto Abduch. Erro grosseiro no processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Blog JML, 28 de agosto de 2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.blogjml.com.br\/?area=artigo&c=a4ab4b46e2a9f6fb5fe28ce165e9436d<\/p>\n\n\n\n [8]<\/a> \u201cHomem m\u00e9dio \u00e9, hipoteticamente, aquele dotado de capacidade cognitiva, intelig\u00eancia, grau de conhecimento e de informa\u00e7\u00e3o, sa\u00fade, dentre outras qualidades ou potencialidades, de natureza intermedi\u00e1ria, central ou razoavelmente exig\u00edvel de qualquer outra pessoa dotada do mesmo padr\u00e3o de potencialidades e capacidades. Faz-se refer\u00eancia a um entendimento do homem m\u00e9dio ou a uma compreens\u00e3o do homem m\u00e9dio como par\u00e2metro para avaliar uma certa atitude humana \u2013 o par\u00e2metro \u00e9 a representa\u00e7\u00e3o da realidade f\u00e1tica ou jur\u00eddica que um homem comum, dotado de capacidades e potencialidades comuns e medianas, em igual situa\u00e7\u00e3o produziria\u201d. SANTOS, Jos\u00e9 Anacleto Abduch. Erro grosseiro no processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Blog JML, 28 de agosto de 2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.blogjml.com.br\/?area=artigo&c=a4ab4b46e2a9f6fb5fe28ce165e9436d<\/p>\n\n\n\n
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