{"id":1921,"date":"2024-04-22T14:05:21","date_gmt":"2024-04-22T17:05:21","guid":{"rendered":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/?p=1921"},"modified":"2024-04-22T14:07:56","modified_gmt":"2024-04-22T17:07:56","slug":"jurisprudencia-comentada-nova-lei-de-licitacoes-julgamento-das-propostas-exame-de-inexequibilidade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/jurisprudencia-comentada-nova-lei-de-licitacoes-julgamento-das-propostas-exame-de-inexequibilidade\/","title":{"rendered":"Jurisprud\u00eancia Comentada: Nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es. Julgamento das propostas. Exame de inexequibilidade."},"content":{"rendered":"\n

O crit\u00e9rio definido no art. 59, \u00a7 4\u00ba, da Lei 14.133\/2021 conduz a uma presun\u00e7\u00e3o relativa de inexequibilidade de pre\u00e7os, devendo a Administra\u00e7\u00e3o, nos termos do art. 59, \u00a7 2\u00ba, da referida lei, dar \u00e0 licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta. (TCU, Informativo de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos 478\/2024)<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Uma das maiores preocupa\u00e7\u00f5es de Agentes da Contrata\u00e7\u00e3o, principalmente, respons\u00e1veis pelo julgamento das licita\u00e7\u00f5es e gestores dos contratos \u00e9 com o recebimento de propostas inexequ\u00edveis[1]<\/a>. Esse fantasma ganhou muita for\u00e7a com a chegada, no in\u00edcio dos anos 2000, da modalidade Preg\u00e3o, e toma maior f\u00f4lego com a maior utiliza\u00e7\u00e3o (hoje, quase a totalidade) da forma eletr\u00f4nica de disputa. \u00c9 f\u00e1cil entender esse movimento.<\/p>\n\n\n\n

Antes do Preg\u00e3o, todas as modalidades licitat\u00f3rias voltadas \u00e0s compras, obras e contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os (Convite, Tomada de Pre\u00e7os e Concorr\u00eancia), eram orientadas pela apresenta\u00e7\u00e3o de propostas em envelopes lacrados. Vamos lembrar que o uso da internet at\u00e9 o in\u00edcio dos anos 2000 era totalmente incipiente.<\/p>\n\n\n\n

Com essa caracter\u00edstica, a empresa apresentava uma \u00fanica proposta e, ap\u00f3s a entrega dos envelopes, n\u00e3o era mais poss\u00edvel alterar-lhe seu conte\u00fado. O m\u00e1ximo que algumas empresas faziam para ter um pouco de flexibilidade na apresenta\u00e7\u00e3o da proposta era encaminhar-se para a sess\u00e3o de julgamento com dois ou tr\u00eas envelopes de proposta e, de acordo com os concorrentes presentes, escolhia aquele que pautaria a sua participa\u00e7\u00e3o. Mas, repita-se, uma vez apresentado o envelope, n\u00e3o mais era poss\u00edvel sua substitui\u00e7\u00e3o. Muitos leitores v\u00e3o lembrar do in\u00edcio do movimento de privatiza\u00e7\u00f5es, no Governo FHC (anos 1990), quando as TVs abertas transmitiam os leil\u00f5es de privatiza\u00e7\u00e3o. Nessas transmiss\u00f5es v\u00edamos que os representantes dos cons\u00f3rcios concorrentes deixavam para os \u00faltimos segundos a entrega dos envelopes contendo as propostas e documenta\u00e7\u00e3o. Era uma disputa em cartada \u00fanica!<\/p>\n\n\n\n

Com o advento do Preg\u00e3o, esse cen\u00e1rio muda drasticamente. A proposta escrita, entregue dentro do envelope j\u00e1 n\u00e3o tinha mais o efeito definitivo. Se permanecesse at\u00e9 10% do menor valor apontado, o licitante seguia para a fase de lances e poderia, mesmo n\u00e3o tendo apresentado a menor proposta inicial, sagrar-se vencedora com um lance mais agressivo do que de seus concorrentes. E \u00e9 justamente aqui que o fantasma da proposta inexequ\u00edvel passa a assombrar de forma mais latente os \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos. Isto porque os empres\u00e1rios e representantes comerciais, com maior frequ\u00eancia, no af\u00e3 de se sagrar vencedores, passaram a dar lances muito agressivos, por vezes, imposs\u00edvel de serem mantidos. Com o crescente uso da forma eletr\u00f4nica, esse (p\u00e9ssimo) h\u00e1bito se tornou ainda mais corriqueiro, pois, protegido pela tela de um computador, era mais dif\u00edcil conter o \u00edmpeto do empres\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Esse movimento coincidiu com o crescimento da terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Muitos cargos p\u00fablicos de n\u00edvel elementar foram extintos e substitu\u00eddos por contratos com empresas de facilities. E com o crescimento da terceiriza\u00e7\u00e3o, o risco do eventual inadimplemento das obriga\u00e7\u00f5es do contratado teve a sua vari\u00e1vel impacto<\/em> muito aumentada, em raz\u00e3o da responsabilidade subsidi\u00e1ria que a Administra\u00e7\u00e3o passou a assumir. Se a proposta vencedora n\u00e3o era vi\u00e1vel, em algum momento, o contratado n\u00e3o teria condi\u00e7\u00f5es de sustentar a execu\u00e7\u00e3o e iria abandonar o contrato, deixando a descoberto, sal\u00e1rios e encargos. Da\u00ed o grande temor dos pregoeiros e gestores dos contratos em aceitar uma proposta aparentemente inexequ\u00edvel que n\u00e3o seria sustent\u00e1vel. Registre-se que essa preocupa\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m assombrava as licita\u00e7\u00f5es de obras p\u00fablicas, justamente porque uma proposta inexequ\u00edvel, redundaria, em algum momento, em abandono da obra.<\/p>\n\n\n\n

Por falta de orienta\u00e7\u00e3o espec\u00edfica, muitos julgadores de licita\u00e7\u00e3o passaram a \u201cagir por conta pr\u00f3pria\u201d, desclassificando propostas a partir do seu pessoal entendimento do que seria uma proposta inexequ\u00edvel. E, n\u00e3o raro, em outras vezes, deixavam passar propostas fr\u00e1geis e que culminavam em descumprimento ou abandono contratual.<\/p>\n\n\n\n

Numa tentativa de regular o tema, foi editada a Lei n\u00ba 9.648\/1998, que alterou o art. 48 da Lei n\u00ba 8.666\/1993, para incluir um crit\u00e9rio normativo que serviria para balizar o afastamento de propostas inexequ\u00edveis em obras e servi\u00e7os de engenharia:<\/p>\n\n\n\n

Art. 48.  Ser\u00e3o desclassificadas:<\/p>\n\n\n\n[…]\n\n\n\n

\u00a7 1\u00ba Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se manifestamente inexequ\u00edveis, no caso de licita\u00e7\u00f5es de menor pre\u00e7o para obras e servi\u00e7os de engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores: (Inclu\u00eddo pela Lei n\u00ba 9.648, de 1998)<\/p>\n\n\n\n

a) m\u00e9dia aritm\u00e9tica dos valores das propostas superiores a 50% (cinq\u00fcenta por cento) do valor or\u00e7ado pela administra\u00e7\u00e3o, ou (Inclu\u00eddo pela Lei n\u00ba 9.648, de 1998)<\/p>\n\n\n\n

b) valor or\u00e7ado pela administra\u00e7\u00e3o. (Inclu\u00eddo pela Lei n\u00ba 9.648, de 1998)<\/p>\n\n\n\n

Mesmo sendo dirigida a obras e servi\u00e7os de engenharia, muitos \u00f3rg\u00e3os passaram a clausular em seus editais, limites an\u00e1logos esse para compras e, principalmente, servi\u00e7os cont\u00ednuos.<\/p>\n\n\n\n

No entanto, n\u00e3o tardou para o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o firmar entendimento no sentido de que este crit\u00e9rio normativo deveria ser interpretado apenas como um ind\u00edcio de inexequibilidade, mas que antes de desclassifica\u00e7\u00e3o da proposta deveria ser oportunizado ao proponente defender a viabilidade de seus pre\u00e7os:<\/p>\n\n\n\n

S\u00famula n\u00ba 262 – O crit\u00e9rio definido no art. 48, inciso II, \u00a7 1\u00ba, al\u00edneas \u201ca\u201d e \u201cb\u201d, da Lei n\u00ba 8.666\/93 conduz a uma presun\u00e7\u00e3o relativa de inexequibilidade de pre\u00e7os, devendo a Administra\u00e7\u00e3o dar \u00e0 licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta.\u201d<\/p>\n\n\n\n

O fundamento dessa posi\u00e7\u00e3o do TCU n\u00e3o \u00e9 de dif\u00edcil compreens\u00e3o e repriso aqui explica\u00e7\u00e3o que apresentei em v\u00e1rias outras oportunidades.<\/p>\n\n\n\n

Nenhum preceito jur\u00eddico deve ser interpretado de modo que se conclua que sua observ\u00e2ncia guarda finalidade em si mesmo. A norma jur\u00eddica deve tutelar algum interesse leg\u00edtimo, pois do contr\u00e1rio, n\u00e3o faria qualquer sentido sua exist\u00eancia. No direito Administrativo, a norma jur\u00eddica (princ\u00edpios e regras) tem como fim \u00faltimo a prote\u00e7\u00e3o ao interesse coletivo. \u00c9 sempre nesse sentido que tais normas devem ser interpretadas. Cabe ao int\u00e9rprete e ao aplicador da norma, portanto, identificar qual o interesse coletivo que est\u00e1 sendo tutelado pelo regramento jur\u00eddico a fim de que o mesmo seja aplicado no sentido de sua prote\u00e7\u00e3o, evitando que a norma, ao ser posta em pr\u00e1tica, conduza a um resultado eventualmente danoso justamente ao bem jur\u00eddico que deveria tutelar.<\/p>\n\n\n\n

A regra licitat\u00f3ria que imp\u00f5e a desclassifica\u00e7\u00e3o das propostas tidas por inexequ\u00edveis (Lei n\u00ba 8.666\/1993, art. 48, II e Lei n\u00ba 14.133\/2021, art. 59, IV), serve a um prop\u00f3sito muito claro, que \u00e9 o de proteger a Administra\u00e7\u00e3o de poss\u00edveis preju\u00edzos decorrentes do abandono do contrato pelo contratado. Se a proposta n\u00e3o \u00e9 sustent\u00e1vel, por si s\u00f3, carrega um risco de elevada probabilidade de o contrato n\u00e3o chegar ao final. Tal risco, caso se torne um problema, atrai impacto negativo da mais alta amplitude.<\/p>\n\n\n\n

De notar que a viabilidade de uma proposta \u00e9 uma condi\u00e7\u00e3o de fato. A proposta \u00e9 ou n\u00e3o sustent\u00e1vel. Mas a percep\u00e7\u00e3o de sua viabilidade deve ser verificada antes de se iniciar o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es, posto que, caso se aguarde o in\u00edcio da execu\u00e7\u00e3o, os riscos inerentes j\u00e1 estariam convertidos em problema, acarretando imediatamente os preju\u00edzos deles decorrentes. Mas nem por isso, a inexequibilidade pode ser simplesmente presumida; tampouco arbitrada, ainda que por uma regra jur\u00eddica. Haver\u00e1 casos em que o proponente formula uma proposta que tem apar\u00eancia de inexequ\u00edvel, mas \u00e9, do ponto de vista f\u00e1tico, perfeitamente sustent\u00e1vel. Um exemplo bem ilustrar\u00e1 a tese.<\/p>\n\n\n\n

Imagine-se que em uma licita\u00e7\u00e3o para aquisi\u00e7\u00e3o de cartuchos de tinta para um determinado tipo de impressora, que j\u00e1 se acha fora de linha de produ\u00e7\u00e3o h\u00e1 mais de dois anos, o valor estimado (logo, a m\u00e9dia de mercado) esteja fixado em R$ 90,00. Na licita\u00e7\u00e3o, todas as propostas giram em torno desse valor, mas um dos licitantes apresenta proposta no valor de R$ 30,00. Temos aqui um (forte) ind\u00edcio de que essa proposta \u00e9 inexequ\u00edvel. Por\u00e9m, esse licitante comprova dispor de toda a quantidade pretendida em estoque e resolveu aproveitar essa licita\u00e7\u00e3o para esco\u00e1-lo, a fim de evitar a perda desse material, pelo fato de se tratar de um insumo que serve a um equipamento j\u00e1 fora de linha de produ\u00e7\u00e3o. Com receio de perder o investimento nesse estoque, reduziu seu pre\u00e7o para garantir um ganho ou at\u00e9 mesmo uma perda m\u00ednima.<\/p>\n\n\n\n

Ora, no caso acima, a proposta, a despeito de formulada em valor muito abaixo do mercado, n\u00e3o apresenta risco de inadimplemento, porque o proponente comprovou que tinha todo o quantitativo em estoque. Por isso, n\u00e3o faria sentido l\u00f3gico desclassificar essa proposta, ante ao fato de que n\u00e3o haveria risco ao bem jur\u00eddico tutelado pela norma que imp\u00f5e o afastamento de propostas inexequ\u00edveis. Nesse sentido, cite-se li\u00e7\u00e3o do festejado jurista Mar\u00e7al Justen Filho, que defende que \u201ca quest\u00e3o fundamental n\u00e3o reside no valor da proposta, por mais \u00ednfimo que o seja; o problema \u00e9 a impossibilidade de o licitante executar aquilo que ofertou.[2]<\/a> Na obra em refer\u00eancia, o autor classifica a inexequibilidade em duas esp\u00e9cies: a relativa e a absoluta. A primeira \u00e9 aquela que mesmo estando abaixo do custo de execu\u00e7\u00e3o, \u00e9 sustentada pelo proponente; a segunda, a que o proponente n\u00e3o comprova ter condi\u00e7\u00f5es de sustentar. S\u00f3 esta, a absoluta, \u00e9 que deve implicar em afastamento do licitante.<\/p>\n\n\n\n

Veja-se que a nova lei de licita\u00e7\u00f5es, apesar de simplificar, manteve esse crit\u00e9rio, estabelecendo o seguinte em seu art. 59, \u00a7 4\u00ba:<\/p>\n\n\n\n

Art. 59. […]\n\n\n\n

\u00a7 4\u00ba No caso de obras e servi\u00e7os de engenharia, ser\u00e3o consideradas inexequ\u00edveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor or\u00e7ado pela Administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Por\u00e9m, o inciso IV do mesmo dispositivo legal, recepcionou o entendimento firmado no verbete sumular suso transcrito. Sen\u00e3o vejamos:<\/p>\n\n\n\n

Art. 59. Ser\u00e3o desclassificadas as propostas que:<\/p>\n\n\n\n[…]\n\n\n\n

IV – n\u00e3o tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administra\u00e7\u00e3o;<\/p>\n\n\n\n

Note-se que a nova lei passou a admitir que a desclassifica\u00e7\u00e3o somente deveria vir ap\u00f3s frustrada a tentativa do proponente em defender a viabilidade da sua proposta.<\/p>\n\n\n\n

Como se v\u00ea do precedente em estudo, a posi\u00e7\u00e3o da Corte Federal de Contas n\u00e3o se alterou. Persiste o entendimento segundo o qual, o crit\u00e9rio definido no dispositivo em tela nada mais \u00e9 sen\u00e3o um ind\u00edcio de pr\u00e1tica de formula\u00e7\u00e3o de proposta inexequ\u00edvel. Mas a desclassifica\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode ser procedida por mera presun\u00e7\u00e3o. Deve o agente da contrata\u00e7\u00e3o dar oportunidade ao proponente para que explique e demonstre a viabilidade da sua proposta.<\/p>\n\n\n\n

Mas, para al\u00e9m da reafirma\u00e7\u00e3o do entendimento anterior, o decisum<\/em> tamb\u00e9m afasta a poss\u00edvel interpreta\u00e7\u00e3o no sentido de que a norma do inciso IV do art. 59, da nova lei seja de car\u00e1ter discricion\u00e1rio, em virtude da express\u00e3o \u201c…quando exigido pela Administra\u00e7\u00e3o\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Isto porque, se o que se est\u00e1 defendendo \u00e9 o interesse p\u00fablico, consubstanciado na sele\u00e7\u00e3o da melhor proposta para a Administra\u00e7\u00e3o, seria um contrassenso, afastar uma proposta muito vantajosa, por simples presun\u00e7\u00e3o de inexequibilidade. Assim, \u00e9 dever da Administra\u00e7\u00e3o, sempre que a proposta apresentada contiver ind\u00edcios de inexequibilidade, ainda que em raz\u00e3o da norma contida no art. 59, \u00a7 4\u00ba da Lei n\u00ba 14.133\/2021 ou de norma edital\u00edcia com o mesmo vi\u00e9s, dar oportunidade ao proponente para que o mesmo demonstre a viabilidade da sua proposta, tudo em homenagem ao princ\u00edpio da indisponibilidade do interesse p\u00fablico, bem como do contradit\u00f3rio e ampla defesa, que pautam as licita\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Sobre o conceito de proposta inexequ\u00edvel, vide: https:\/\/blogjml.com.br\/index.php?area=artigo&c=ddcd47f49252976ae84958b602bda109<\/a><\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> JUSTEN FILHO, Mar\u00e7al, Coment\u00e1rios \u00e0 Lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos Administrativos, 15\u00aa. Ed.. Dial\u00e9tica. S\u00e3o Paulo: 2012, p. 455.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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