A Lei 14.133\/2021 define, no inciso XX de seu art. 6\u00ba, o Estudo T\u00e9cnico Preliminar como o \u201cdocumento constitutivo da primeira etapa de planejamento de uma contrata\u00e7\u00e3o que caracteriza o interesse p\u00fablico envolvido e a sua melhor solu\u00e7\u00e3o e d\u00e1 base ao anteprojeto, ao termo de refer\u00eancia ou ao projeto b\u00e1sico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contrata\u00e7\u00e3o\u201d.<\/p>\n\n\n\n
Pode-se dizer, ent\u00e3o, que o ETP integra a fase preparat\u00f3ria da contrata\u00e7\u00e3o e se constitui em documento preambular, que fornece subs\u00eddios para a confec\u00e7\u00e3o do Termo de Refer\u00eancia etc., onde as solu\u00e7\u00f5es existentes no mercado para atendimento da demanda s\u00e3o avaliadas e a op\u00e7\u00e3o pela mais adequada \u00e9 feita de forma justificada.<\/p>\n\n\n\n
Em face de sua import\u00e2ncia, em especial pelo fato de subsidiar o documento que define o objeto da contrata\u00e7\u00e3o e as condi\u00e7\u00f5es de sua execu\u00e7\u00e3o (anteprojeto, termo de refer\u00eancia e projeto b\u00e1sico), a atual Lei Geral de Licita\u00e7\u00f5es e Contrata\u00e7\u00f5es detalha, inclusive, no \u00a7 1\u00b0 de seu art. 18 os elementos que o ETP deve conter:<\/p>\n\n\n\n
\u201cArt. 18. A fase preparat\u00f3ria do processo licitat\u00f3rio \u00e9 caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contrata\u00e7\u00f5es anual de que trata o inciso VII do <\/u>caput<\/strong> <\/u>do art. 12 desta Lei<\/a>, sempre que elaborado, e com as leis or\u00e7ament\u00e1rias, bem como abordar todas as considera\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas, mercadol\u00f3gicas e de gest\u00e3o que podem interferir na contrata\u00e7\u00e3o, compreendidos:<\/a><\/p>\n\n\n\n I – a descri\u00e7\u00e3o da necessidade da contrata\u00e7\u00e3o fundamentada em estudo t\u00e9cnico preliminar que caracterize o interesse p\u00fablico envolvido<\/strong>;<\/a><\/p>\n\n\n\n II – a defini\u00e7\u00e3o do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de refer\u00eancia, anteprojeto, projeto b\u00e1sico ou projeto executivo, conforme o caso;<\/a><\/p>\n\n\n\n (…)<\/p>\n\n\n\n \u00a7 1\u00ba O estudo t\u00e9cnico preliminar a que se refere o inciso I do<\/strong> <\/strong>caput<\/strong> <\/strong>deste artigo dever\u00e1 evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solu\u00e7\u00e3o, de modo a permitir a avalia\u00e7\u00e3o da viabilidade t\u00e9cnica e econ\u00f4mica da contrata\u00e7\u00e3o, e conter\u00e1 os seguintes elementos<\/strong>:<\/a><\/p>\n\n\n\n I – descri\u00e7\u00e3o da necessidade da contrata\u00e7\u00e3o, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse p\u00fablico;<\/a><\/p>\n\n\n\n II – demonstra\u00e7\u00e3o da previs\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o no plano de contrata\u00e7\u00f5es anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administra\u00e7\u00e3o;<\/a><\/p>\n\n\n\n III – requisitos da contrata\u00e7\u00e3o;<\/a><\/p>\n\n\n\n IV – estimativas das quantidades para a contrata\u00e7\u00e3o, acompanhadas das mem\u00f3rias de c\u00e1lculo e dos documentos que lhes d\u00e3o suporte, que considerem interdepend\u00eancias com outras contrata\u00e7\u00f5es, de modo a possibilitar economia de escala;<\/a><\/p>\n\n\n\n V – levantamento de mercado, que consiste na an\u00e1lise das alternativas poss\u00edveis, e justificativa t\u00e9cnica e econ\u00f4mica da escolha do tipo de solu\u00e7\u00e3o a contratar;<\/a><\/p>\n\n\n\n VI – estimativa do valor da contrata\u00e7\u00e3o, acompanhada dos pre\u00e7os unit\u00e1rios referenciais, das mem\u00f3rias de c\u00e1lculo e dos documentos que lhe d\u00e3o suporte, que poder\u00e3o constar de anexo classificado, se a Administra\u00e7\u00e3o optar por preservar o seu sigilo at\u00e9 a conclus\u00e3o da licita\u00e7\u00e3o;<\/a><\/p>\n\n\n\n VII – descri\u00e7\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o como um todo, inclusive das exig\u00eancias relacionadas \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o e \u00e0 assist\u00eancia t\u00e9cnica, quando for o caso;<\/a><\/p>\n\n\n\n VIII – justificativas para o parcelamento ou n\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o;<\/a><\/p>\n\n\n\n IX – demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros dispon\u00edveis;<\/a><\/p>\n\n\n\n X – provid\u00eancias a serem adotadas pela Administra\u00e7\u00e3o previamente \u00e0 celebra\u00e7\u00e3o do contrato, inclusive quanto \u00e0 capacita\u00e7\u00e3o de servidores ou de empregados para fiscaliza\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o contratual;<\/a><\/p>\n\n\n\n XI – contrata\u00e7\u00f5es correlatas e\/ou interdependentes;<\/a><\/p>\n\n\n\n XII – descri\u00e7\u00e3o de poss\u00edveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, inclu\u00eddos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como log\u00edstica reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplic\u00e1vel;<\/a><\/p>\n\n\n\n XIII – posicionamento conclusivo sobre a adequa\u00e7\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o para o atendimento da necessidade a que se destina.<\/a><\/p>\n\n\n\n \u00a7 2\u00ba O estudo t\u00e9cnico preliminar dever\u00e1 conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do \u00a7 1\u00ba deste artigo e, quando n\u00e3o contemplar os demais elementos previstos no referido par\u00e1grafo, apresentar as devidas justificativas.<\/a><\/p>\n\n\n\n \u00a7 3\u00ba Em se tratando de estudo t\u00e9cnico preliminar para contrata\u00e7\u00e3o de obras e servi\u00e7os comuns de engenharia, se demonstrada a inexist\u00eancia de preju\u00edzo para a aferi\u00e7\u00e3o dos padr\u00f5es de desempenho e qualidade almejados, a especifica\u00e7\u00e3o do objeto poder\u00e1 ser realizada apenas em termo de refer\u00eancia ou em projeto b\u00e1sico, dispensada a elabora\u00e7\u00e3o de projetos.\u201d (grifou-se)<\/p>\n\n\n\n A norma n\u00e3o indica, no entanto, a quem compete a elabora\u00e7\u00e3o do ETP, at\u00e9 porque se trata de quest\u00e3o de organiza\u00e7\u00e3o administrativa, que deve ser definida em vista da realidade e das peculiaridades de cada ente.<\/p>\n\n\n\n Assim \u00e9 que caber\u00e1 a autoridade competente de cada esfera disciplinar a mat\u00e9ria, respeitadas as diretrizes que a Lei 14.133\/2021 imp\u00f5e em seu art. 7\u00b0, a saber:<\/p>\n\n\n\n \u201cArt. 7\u00ba Caber\u00e1 \u00e0 autoridade m\u00e1xima do \u00f3rg\u00e3o ou da entidade, ou a quem as normas de organiza\u00e7\u00e3o administrativa indicarem, promover gest\u00e3o por compet\u00eancias e designar agentes p\u00fablicos para o desempenho das fun\u00e7\u00f5es essenciais \u00e0 execu\u00e7\u00e3o desta Lei que preencham os seguintes requisitos:<\/p>\n\n\n\n I – sejam, preferencialmente,[1]<\/a> servidor efetivo ou empregado p\u00fablico dos quadros permanentes da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica;<\/p>\n\n\n\n II – tenham atribui\u00e7\u00f5es relacionadas a licita\u00e7\u00f5es e contratos ou possuam forma\u00e7\u00e3o compat\u00edvel ou qualifica\u00e7\u00e3o atestada por certifica\u00e7\u00e3o profissional emitida por escola de governo criada e mantida pelo poder p\u00fablico; e<\/p>\n\n\n\n III – n\u00e3o sejam c\u00f4njuge ou companheiro de licitantes ou contratados habituais da Administra\u00e7\u00e3o nem tenham com eles v\u00ednculo de parentesco, colateral ou por afinidade, at\u00e9 o terceiro grau, ou de natureza t\u00e9cnica, comercial, econ\u00f4mica, financeira, trabalhista e civil.<\/a><\/p>\n\n\n\n \u00a7 1\u00ba A autoridade referida no caput<\/strong> deste artigo dever\u00e1 observar o princ\u00edpio da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es, vedada a designa\u00e7\u00e3o do mesmo agente p\u00fablico para atua\u00e7\u00e3o simult\u00e2nea em fun\u00e7\u00f5es mais suscet\u00edveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de oculta\u00e7\u00e3o de erros e de ocorr\u00eancia de fraudes na respectiva contrata\u00e7\u00e3o.<\/a><\/p>\n\n\n\n \u00a7 2\u00ba O disposto no caput<\/strong> e no \u00a7 1\u00ba deste artigo, inclusive os requisitos estabelecidos, tamb\u00e9m se aplica aos \u00f3rg\u00e3os de assessoramento jur\u00eddico e de controle interno da Administra\u00e7\u00e3o.\u201d<\/p>\n\n\n\n A designa\u00e7\u00e3o deve recair, dessa forma, sobre servidor (es) efetivo (s) ou empregado (s) p\u00fablico (s) dos quadros permanentes da Administra\u00e7\u00e3o, que possua (m) qualifica\u00e7\u00e3o, capacidade e conhecimento necess\u00e1rio para bem realizar as atividades e que n\u00e3o se encontre (m) em situa\u00e7\u00e3o de impedimento ou suspei\u00e7\u00e3o, seja por conta de quest\u00f5es pessoais ou profissionais.<\/p>\n\n\n\n Usualmente recai sobre o setor t\u00e9cnico interessado na contrata\u00e7\u00e3o ou, se existente, a depender da estrutura da Administra\u00e7\u00e3o, sobre o setor de planejamento de contrata\u00e7\u00f5es, nada impedindo, tamb\u00e9m, que seja atribu\u00eddo a ambos, em conjunto.<\/p>\n\n\n\n V\u00e1lida, a prop\u00f3sito, a previs\u00e3o constante na IN SEGES 58\/2022, que regulamenta o tema no \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal e aqui \u00e9 citada a t\u00edtulo de exemplo:<\/p>\n\n\n\n \u201cArt. 1\u00ba Esta Instru\u00e7\u00e3o Normativa disp\u00f5e sobre a elabora\u00e7\u00e3o dos Estudos T\u00e9cnicos Preliminares – ETP, para a aquisi\u00e7\u00e3o de bens e a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os e obras, no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal direta, aut\u00e1rquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital.<\/p>\n\n\n\n Art. 2\u00ba Os \u00f3rg\u00e3os e entidades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, quando executarem recursos da Uni\u00e3o decorrentes de transfer\u00eancias volunt\u00e1rias, dever\u00e3o observar as regras e os procedimentos de que disp\u00f5e esta Instru\u00e7\u00e3o Normativa.<\/p>\n\n\n\n Art. 3\u00ba Para fins do disposto nesta Instru\u00e7\u00e3o Normativa, considera-se:<\/p>\n\n\n\n (…)<\/p>\n\n\n\n V – requisitante: agente ou unidade respons\u00e1vel por identificar a necessidade de contrata\u00e7\u00e3o de bens, servi\u00e7os e obras e requer\u00ea-la;<\/p>\n\n\n\n VI – \u00e1rea t\u00e9cnica: agente ou unidade com conhecimento t\u00e9cnico-operacional sobre o objeto demandado, respons\u00e1vel por analisar o documento de formaliza\u00e7\u00e3o de demanda, e promover a agrega\u00e7\u00e3o de valor e a compila\u00e7\u00e3o de necessidades de mesma natureza; e<\/p>\n\n\n\n VII – equipe de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o: conjunto de agentes que re\u00fanem as compet\u00eancias necess\u00e1rias \u00e0 completa execu\u00e7\u00e3o das etapas de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o, o que inclui conhecimentos sobre aspectos t\u00e9cnicos-operacionais e de uso do objeto, licita\u00e7\u00f5es e contratos, dentre outros.<\/p>\n\n\n\n \u00a7 1\u00ba Os pap\u00e9is de requisitante e de \u00e1rea t\u00e9cnica poder\u00e3o ser exercidos pelo mesmo agente p\u00fablico ou unidade, desde que, no exerc\u00edcio dessas atribui\u00e7\u00f5es, detenha conhecimento t\u00e9cnico-operacional sobre o objeto demandado, observado o disposto no inciso VI do caput<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n \u00a7 2\u00ba A defini\u00e7\u00e3o dos requisitantes, das \u00e1reas t\u00e9cnicas e da equipe de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o n\u00e3o ensejar\u00e1, obrigatoriamente, a cria\u00e7\u00e3o de novas estruturas nas unidades organizacionais dos \u00f3rg\u00e3os e das entidades.<\/p>\n\n\n\n (…)<\/p>\n\n\n\n Art. 8\u00ba O ETP ser\u00e1 elaborado conjuntamente por servidores da \u00e1rea t\u00e9cnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o, observado o \u00a7 1\u00ba do art. 3\u00ba<\/strong>.\u201d (grifou-se)<\/p>\n\n\n\n O relevante, enfim, \u00e9 que a elabora\u00e7\u00e3o do ETP seja atribu\u00edda a agente (s) qualificado (s) e que detenha (m) capacidade de bem realiz\u00e1-la, respeitadas as determina\u00e7\u00f5es que a Lei 14.133\/2021 imp\u00f5e em seu art. 7\u00b0.<\/p>\n\n\n\n Cautela cabe, portanto, \u00e0 autoridade competente, posto que escolhas inadequadas, que gerem irregularidades, podem lhe imputar responsabilidades.<\/p>\n\n\n\n Esse o alerta feito por Mar\u00e7al Justen Filho ao comentar o texto da Lei, que salienta a gest\u00e3o por compet\u00eancia, a qual o autor define como \u201cuma concep\u00e7\u00e3o organizacional quanto a gest\u00e3o de pessoas, caracterizada por privilegiar a adequa\u00e7\u00e3o entre atribui\u00e7\u00f5es e qualifica\u00e7\u00f5es do sujeito\u201d:[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n \u201cA obrigatoriedade da ado\u00e7\u00e3o da gest\u00e3o por compet\u00eancias acarreta a redu\u00e7\u00e3o da autonomia reconhecida \u00e0 autoridade superior, especialmente no tocante \u00e0 designa\u00e7\u00e3o dos subordinados para desempenho de atividades em licita\u00e7\u00e3o e contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Ou seja, cabe \u00e0 autoridade superior a compet\u00eancia (em sentido jur\u00eddico) para escolher e determinar os agentes p\u00fablicos encarregados de compet\u00eancias (em sentido jur\u00eddico) para conduzir licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n Mas as decis\u00f5es adotadas somente ser\u00e3o v\u00e1lidas na medida em que observem padr\u00f5es m\u00ednimos de gest\u00e3o de compet\u00eancia (em sentido t\u00e9cnico).<\/p>\n\n\n\n O dispositivo reconhece, de modo impl\u00edcito, que o resultado proveitoso em licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es administrativas depende das solu\u00e7\u00f5es de gest\u00e3o consagradas pela autoridade m\u00e1xima.<\/p>\n\n\n\n Os defeitos e as falhas verificados em situa\u00e7\u00f5es concretas podem ser prevenidos e evitados mediante a ado\u00e7\u00e3o das melhores pr\u00e1ticas por parte da autoridade m\u00e1xima.<\/p>\n\n\n\n As exig\u00eancias consagradas no art. 7\u00b0 devem ser obrigatoriamente observadas pela autoridade m\u00e1xima. Falhas, defeitos e infra\u00e7\u00f5es \u00e0s determina\u00e7\u00f5es desse dispositivo, ainda, que decorrentes da atua\u00e7\u00e3o individual e concreta de um agente p\u00fablico subordinado, podem acarretar responsabilidade pessoal da autoridade m\u00e1xima.<\/p>\n\n\n\n A aus\u00eancia da implanta\u00e7\u00e3o da gest\u00e3o por compet\u00eancias no \u00e2mbito do \u00f3rg\u00e3o ou da entidade, a inobserv\u00e2ncia da separa\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es e a designa\u00e7\u00e3o de agentes sem a observ\u00e2ncia das imposi\u00e7\u00f5es do art. 7\u00b0 configuram infra\u00e7\u00e3o a dever legal expresso. A configura\u00e7\u00e3o dessa infra\u00e7\u00e3o independe da consuma\u00e7\u00e3o de dano ao patrim\u00f4nio da Administra\u00e7\u00e3o, eis que se trata de il\u00edcito formal. A consuma\u00e7\u00e3o de algum dano patrimonial imp\u00f5e o agravamento do sancionamento, mas n\u00e3o se constitui em requisito para tanto.\u201d[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> A respeito Mar\u00e7al Justen Filho aduz: \u201cA express\u00e3o \u201cpreferencialmente\u201d n\u00e3o significa a libera\u00e7\u00e3o da autoridade m\u00e1xima (ou quem lhe fizer as vezes) para indicar agentes p\u00fablicos que n\u00e3o preencham os requisitos do inc. I. A Lei imp\u00f5e uma prefer\u00eancia, a ser observada de modo objetivo e rigoroso. Ou seja, somente caber\u00e1 indicar sujeito que n\u00e3o atenda aos requisitos do inc. I quando se verificar a inviabilidade ou a frustra\u00e7\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o consagrada no dispositivo\u201d. (JUSTEN FILHO, Mar\u00e7al. Coment\u00e1rios \u00e0 Lei de Licita<\/em>\u00e7\u00f5es<\/em> e contrata<\/em>\u00e7\u00f5es administrativas: lei 14.133\/2021<\/em>, S\u00e3o Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 201)<\/p>\n\n\n\n
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