{"id":1951,"date":"2024-06-20T15:54:22","date_gmt":"2024-06-20T18:54:22","guid":{"rendered":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/?p=1951"},"modified":"2024-06-20T16:08:48","modified_gmt":"2024-06-20T19:08:48","slug":"jurisprudencia-comentada-lei-das-estatais-servicos-de-tic-preco-global-ausencia-de-criterios-de-aceitabilidade-de-precos-unitarios-irregularidade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/jurisprudencia-comentada-lei-das-estatais-servicos-de-tic-preco-global-ausencia-de-criterios-de-aceitabilidade-de-precos-unitarios-irregularidade\/","title":{"rendered":"Jurisprud\u00eancia Comentada: Lei das Estatais. Servi\u00e7os de TIC. Pre\u00e7o global. Aus\u00eancia de crit\u00e9rios de aceitabilidade de pre\u00e7os unit\u00e1rios. Irregularidade."},"content":{"rendered":"\n

Na contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de TI por empresa estatal, a inexist\u00eancia de crit\u00e9rios de aceitabilidade de pre\u00e7os unit\u00e1rios em licita\u00e7\u00e3o do tipo menor pre\u00e7o global afronta o art. 56, \u00a7 4\u00ba, da Lei 13.303\/2016. Nesse caso, eventuais acr\u00e9scimos nos itens com sobrepre\u00e7o durante a execu\u00e7\u00e3o do contrato caracterizar\u00e3o \u201cjogo de planilha\u201d, com potencial dano ao er\u00e1rio e consequente obriga\u00e7\u00e3o de repara\u00e7\u00e3o por parte daqueles que lhe derem causa.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A discuss\u00e3o sobre a obrigatoriedade ou n\u00e3o de fixa\u00e7\u00e3o, em editais de licita\u00e7\u00e3o, de crit\u00e9rios de aceitabilidade de pre\u00e7os unit\u00e1rios e global n\u00e3o \u00e9 recente. Ainda ante o regime jur\u00eddico institu\u00eddo pela Lei n\u00ba 8.666\/1993, muitos e acalorados debates eram propostos acerca do disposto em seu art. 40, X.[1]<\/a>que, em leitura fria, indicava que tais crit\u00e9rios seriam elementos obrigat\u00f3rios em qualquer edital de licita\u00e7\u00e3o. Nada obstante, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o chegou a conclus\u00e3o diversa desse entendimento, fixando a seguinte posi\u00e7\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n

S\u00famula TCU 259: Nas contrata\u00e7\u00f5es de obras e servi\u00e7os de engenharia, a defini\u00e7\u00e3o do crit\u00e9rio de aceitabilidade dos pre\u00e7os unit\u00e1rios e global, com fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os m\u00e1ximos para ambos, \u00e9 obriga\u00e7\u00e3o e n\u00e3o faculdade do gestor.<\/p>\n\n\n\n

V\u00ea-se que a Corte Federal de Contas flexibilizou a letra da lei, deixando ao alvedrio do gestor, a cada caso concreto, decidir pelo estabelecimento ou n\u00e3o dessas premissas de julgamento de proposta para os casos que n\u00e3o envolvessem obras ou servi\u00e7os de engenharia. H\u00e1 uma raz\u00e3o clara para esse deslinde. \u00c9 que nas obras e servi\u00e7os de engenharia, o fantasma do superfaturamento \u00e9 muito presente, pois, como s\u00e3o objetos cujo custo \u00e9 o resultado do somat\u00f3rio de diversos componentes de custos precific\u00e1veis individualmente, quando julgados pelo crit\u00e9rio de menor pre\u00e7o global, a proposta se torna uma verdadeira \u201cporteira fechada\u201d, abrindo espa\u00e7o para o que, em sede de gest\u00e3o de riscos das contrata\u00e7\u00f5es convencionou-se chamar de comportamento oportunista do agente fornecedor ex ante\u201d.<\/em> Tal comportamento \u00e9 a hedionda pr\u00e1tica do \u201cjogo de planilha\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Segundo explica Marcus Vinicius Campiteli[2]<\/a>, tal pr\u00e1tica se reveste em um artif\u00edcio utilizado pelos licitantes que reduzem drasticamente os pre\u00e7os de determinados custos unit\u00e1rios e elevam os custos de outros, de modo que esse movimento compensat\u00f3rio n\u00e3o eleve o valor global da proposta acima do valor estimado da contrata\u00e7\u00e3o. Acrescenta o autor que, como consequ\u00eancia, a licitante, ao vencer a licita\u00e7\u00e3o e celebrar o contrato:<\/p>\n\n\n\n[…] ap\u00f3s as altera\u00e7\u00f5es contratuais j\u00e1 previstas pelo vencedor do certame no momento da elabora\u00e7\u00e3o da proposta, o valor global do objeto contratual passa a encarecer em rela\u00e7\u00e3o ao seu valor de mercado, podendo tornar-se a proposta mais desvantajosa para a Administra\u00e7\u00e3o entre as demais da licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m de forma did\u00e1tica, o TCU[3]<\/a> explica o que vem a ser o \u201cjogo de planilha\u201d, verbis<\/em>:<\/p>\n\n\n\n

O \u201cjogo de planilha\u201d, mecanismo esp\u00fario verificado na contrata\u00e7\u00e3o de algumas obras p\u00fablicas, normalmente funciona assim: na licita\u00e7\u00e3o, a empreiteira cota determinados itens de servi\u00e7o da obra muito acima do mercado, enquanto outros s\u00e3o oferecidos a pre\u00e7os bastante abaixo; como os pre\u00e7os unit\u00e1rios altos e baixos se compensam, o valor global da obra fica dentro da expectativa do contratante; depois de contratada, a empreiteira se aproveita de modifica\u00e7\u00f5es nos servi\u00e7os, for\u00e7adas ou por defici\u00eancia do projeto, as quais ir\u00e3o reduzir os itens mais em conta ou aumentar os mais caros, ou mesmo fazer as duas coisas; o resultado \u00e9 que os itens mais caros prevalecem no contrato, distorcendo a proposta original, com eleva\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o da obra.<\/p>\n\n\n\n

Considerando, portanto, que nas propostas para contrata\u00e7\u00e3o de obras e servi\u00e7os de engenharia, o risco da pr\u00e1tica desse subterf\u00fagio tem elevada probabilidade e que o impacto decorrente do superfaturamento \u00e9 extremamente danoso para a administra\u00e7\u00e3o, faz-se mister que o edital preveja mecanismo que impossibilite esse agir inescrupuloso do proponente. A forma mais eficaz de se combater esse risco \u00e9 justamente estabelecer crit\u00e9rios de aceitabilidade em rela\u00e7\u00e3o aos pre\u00e7os unit\u00e1rios. \u00c9 f\u00e1cil entender o porqu\u00ea. Como o \u201cjogo de planilha\u201d depende de uma compensa\u00e7\u00e3o entre itens com pre\u00e7os reduzidos e outros com sobrepre\u00e7o, ao ser imposta a limita\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os m\u00e1ximos unit\u00e1rios, ainda que o licitante \u201cmergulhe\u201d no pre\u00e7os de alguns itens, n\u00e3o ter\u00e1 como compens\u00e1-los com a eleva\u00e7\u00e3o de outros, porquanto limitado ao valor m\u00e1ximo estipulado. Essa condi\u00e7\u00e3o, por \u00f3bvio, inibe tal pr\u00e1tica, afastando o risco do superfaturamento.[4]<\/a><\/p>\n\n\n\n

O caso acima examinado pelo TCU guarda a peculiaridade de ter, como regime jur\u00eddico, a Lei n\u00ba 13.303\/2016 \u2014 Lei das Estatais. Nela, h\u00e1 disposi\u00e7\u00e3o clara no sentido da obrigatoriedade da ado\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios de fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os unit\u00e1rios e globais para casos al\u00e9m das obras e servi\u00e7os de engenharia:<\/p>\n\n\n\n

Art. 56. Efetuado o julgamento dos lances ou propostas, ser\u00e1 promovida a verifica\u00e7\u00e3o de sua efetividade, promovendo-se a desclassifica\u00e7\u00e3o daqueles que:<\/p>\n\n\n\n[…]\n\n\n\n

\u00a7 4\u00ba Para os demais objetos, para efeito de avalia\u00e7\u00e3o da exequibilidade ou de sobrepre\u00e7o, dever\u00e3o ser estabelecidos crit\u00e9rios de aceitabilidade de pre\u00e7os que considerem o pre\u00e7o global, os quantitativos e os pre\u00e7os unit\u00e1rios, assim definidos no instrumento convocat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

O caso em tela se referiu a uma contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de cont\u00ednuos de suporte t\u00e9cnico remoto e presencial para usu\u00e1rios de solu\u00e7\u00f5es de tecnologia da informa\u00e7\u00e3o e comunica\u00e7\u00e3o (TIC), em \u00e2mbito nacional, no valor total estimado de R$ 32.692.861,88, promovida pela NAV Brasil – Servi\u00e7os de Navega\u00e7\u00e3o A\u00e9rea S\/A. A referida licita\u00e7\u00e3o previa cinco itens distintos de servi\u00e7os de help desk<\/em>, a serem contratados de forma global, conforme descrito pelo Ato convocat\u00f3rio[5]<\/a>. O regime de execu\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os tamb\u00e9m seria por empreitada por pre\u00e7o global, ou seja, o pagamento n\u00e3o estaria atrelado \u00e0 medi\u00e7\u00e3o da quantidade efetivamente executada, mas remunerado de forma fixa, vinculada \u00e0 correspond\u00eancia de atendimento ao IMR, o que sujeitaria a contratada a glosas em caso de desconformidade.<\/p>\n\n\n\n

Da forma como foi pensada licita\u00e7\u00e3o, sem d\u00favida, o espa\u00e7o para a pr\u00e1tica do jogo de planilha era significativo. A proponente, por atuar no segmento econ\u00f4mico e ter amplo conhecimento das caracter\u00edsticas e desdobramentos dos servi\u00e7os que seriam prestados, poderia facilmente calcular em quais itens ela poderia obter maior ganho, elevando o seu valor e outros nos quais ela poderia oferecer vantagens em termos de pre\u00e7o sem que com isso viesse a amargar preju\u00edzos.<\/p>\n\n\n\n

O Relator do caso entendeu que haveria a possibilidade de ocorr\u00eancia de “jogo de planilha”, ocasionada pela aus\u00eancia de crit\u00e9rios de aceitabilidade de pre\u00e7os unit\u00e1rios na licita\u00e7\u00e3o, mormente pela falha no quantitativo estimado, que tomou, por base, hist\u00f3rico que poderia n\u00e3o refletir a situa\u00e7\u00e3o futura da empresa p\u00fablica, considerando a vig\u00eancia inicial estabelecida de trinta meses para o contrato.<\/p>\n\n\n\n

Impende destacar que a pr\u00e1tica do \u201cjogo de planilha\u201d, por si s\u00f3, n\u00e3o significa necessariamente um preju\u00edzo. Na medida em que o valor global est\u00e1 vantajoso em raz\u00e3o do balan\u00e7o entre vantagens (itens com pre\u00e7os baixos) e desvantagens (itens com sobrepre\u00e7o), em tese, n\u00e3o haveria que se falar em preju\u00edzo para a Administra\u00e7\u00e3o contratante. Assim j\u00e1 decidiu o pr\u00f3prio Tribunal de Contas da Uni\u00e3o[6]<\/a>:<\/p>\n\n\n\n

Enunciado: N\u00e3o h\u00e1 que se falar em sobrepre\u00e7o em determinados servi\u00e7os constantes das planilhas de pre\u00e7os unit\u00e1rios contidas nas propostas das licitantes se os pre\u00e7os globais est\u00e3o dentro dos limites aceit\u00e1veis dados pelos or\u00e7amentos das licita\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

O problema pode ocorrer diante de eventuais altera\u00e7\u00f5es contratuais, que, caso venham a ser implementadas, com supress\u00e3o dos quantitativos cujos pre\u00e7os estavam baixos e acr\u00e9scimos naqueles que continham sobrepre\u00e7o, a Administra\u00e7\u00e3o contratante se veria diante da pr\u00e1tica do superfaturamento.<\/p>\n\n\n\n

Justamente por essa raz\u00e3o que o TCU houve por bem, no caso concreto, n\u00e3o anular o certame, considerando que o risco de superfaturamento estaria mitigado pelo fato de que o aumento da demanda se mostrar improv\u00e1vel, diante de limita\u00e7\u00e3o imposta por Portaria do MGI, o que retiraria da dire\u00e7\u00e3o da empresa p\u00fablica a discricionariedade, por exemplo, de aumento no seu quadro de pessoal, o que poderia viabilizar o superfaturamento. No entanto, determinou que fossem adotadas medidas para que no futuro sejam evitados preju\u00edzos decorrentes da aus\u00eancia de crit\u00e9rios de aceitabilidade de pre\u00e7os unit\u00e1rios. Ali\u00e1s, essa orienta\u00e7\u00e3o j\u00e1 fora dirigida em caso an\u00e1logo anteriormente tratado pelo \u00f3rg\u00e3o de controle externo:<\/p>\n\n\n\n[…] 9.3. com fundamento no art. 43 da Lei 8.443\/1992, determinar ao DNIT que: […] 9.3.9. mantenha, com vistas a evitar a ocorr\u00eancia de ‘Jogo de Planilhas’ nos contratos apreciados neste processo, sob pena de responsabiliza\u00e7\u00e3o dos agentes envolvidos, estrita observ\u00e2ncia ao equil\u00edbrio dos pre\u00e7os fixados nesses contratos em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s vantagens originalmente ofertadas pelas empresas e\/ou cons\u00f3rcios contratados, impedindo-se, assim, que, por meio de termos aditivos futuros, o acr\u00e9scimo de itens com pre\u00e7os supervalorizados ou eventualmente a supress\u00e3o ou a modifica\u00e7\u00e3o de itens com pre\u00e7os depreciados viole princ\u00edpios administrativos;[7]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, uma das medidas saneadoras desse poss\u00edvel efeito \u00e9 a ado\u00e7\u00e3o do m\u00e9todo do balan\u00e7o, que consiste na repactua\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os de itens unit\u00e1rios ao tempo dos aditivos, nos casos em que o edital n\u00e3o fixou pre\u00e7o m\u00e1ximo unit\u00e1rio. Estando o pre\u00e7o global no limite aceit\u00e1vel, dado pelo or\u00e7amento da licita\u00e7\u00e3o, os eventuais sobrepre\u00e7os existentes apenas causam preju\u00edzos quando se acrescentam quantitativos aos itens de servi\u00e7o correspondentes, porque, at\u00e9 esse momento o valor contratado representava o equil\u00edbrio entre pre\u00e7os altos e baixos, apesar do v\u00edcio de origem. Mas com o aumento dos quantitativos, as propostas se tornariam desequilibradas, da\u00ed a necessidade do ajuste.[8]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Em suma, sempre que o objeto do servi\u00e7o for constitu\u00eddo por itens unit\u00e1rios, ainda que julgada pelo crit\u00e9rio de menor pre\u00e7o global e executada no regime de contrata\u00e7\u00e3o de empreitada por pre\u00e7o global, deve a Administra\u00e7\u00e3o fixar crit\u00e9rios de aceitabilidade de pre\u00e7os m\u00e1ximos globais com o fito de evitar a pr\u00e1tica do \u201cjogo de planilha\u201d.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o tendo formulado tais crit\u00e9rios, por falha no planejamento ou por impossibilidade t\u00e9cnica, deve-se prever no Termo de Refer\u00eancia cl\u00e1usula que permita a aplica\u00e7\u00e3o do m\u00e9todo do balan\u00e7o, caso ocorra aditamentos contratuais por acr\u00e9scimos quantitativos em itens unit\u00e1rios que apresentem sobrepre\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Lei n\u00ba 8.666\/1993, Art. 40. O edital conter\u00e1 no pre\u00e2mbulo o n\u00famero de ordem em s\u00e9rie anual, o nome da reparti\u00e7\u00e3o interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execu\u00e7\u00e3o e o tipo da licita\u00e7\u00e3o, a men\u00e7\u00e3o de que ser\u00e1 regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documenta\u00e7\u00e3o e proposta, bem como para in\u00edcio da abertura dos envelopes, e indicar\u00e1, obrigatoriamente, o seguinte: […] X – o crit\u00e9rio de aceitabilidade dos pre\u00e7os unit\u00e1rio e global, conforme o caso, permitida a fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os m\u00e1ximos e vedados a fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os m\u00ednimos, crit\u00e9rios estat\u00edsticos ou faixas de varia\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o a pre\u00e7os de refer\u00eancia, ressalvado o disposto nos par\u00e1grafos 1\u00ba e 2\u00ba  do art. 48;<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> CAMPITELI, Marcus Vin\u00edcius in<\/em> Medidas para evitar o superfaturamento decorrente do \u201cjogo de planilha\u201d em obras p\u00fablicas. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.tcu.gov.br\/biblioteca-digital\/medidas-para-evitar-o-superfaturamento-decorrente-dos-jogos-de-planilha-em-obras-publicas.htm<\/a> Acessado em 19\/06\/2024.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> BRASIL, Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.588\/2005, Plen\u00e1rio, Rel. Min. Marcus Vin\u00edcius Vila\u00e7a, julg. em 05\/10\/2005.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> L\u00f3gico que essa medida somente ser\u00e1 efetiva se a estimativa de pre\u00e7os estiver dentro da realidade do mercado e de acordo com as bases oficiais de pre\u00e7os de obras e servi\u00e7os de engenharia (SINAPI\/SICRO\/EMOP etc). Se o valor estimado j\u00e1 estiver com sobrepre\u00e7o, o que pode ocorrer por falha de projeto ou mesmo quebra de integridade do agente p\u00fablico, essa medida perde efetividade.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Preg\u00e3o eletr\u00f4nico n\u00ba 43\/2023\/VAV Brasil. Dispon\u00edvel em: https:\/\/licitacoes.navbrasil.gov.br\/?r=\/download&path=L0xpY2l0YcOnw7Vlcy8yMDIzIC0gUFJFR8OVRVMgRUxFVFLDlE5JQ09TLzIwMjMgMDQzL0xJQyAyMDIzIDA0MyAtIEVkaXRhbF9TdXBvcnRlX1RJQ18xMS4xMi4yMDIzLnBkZg%3D%3D<\/a> Acessado em 19\/06\/2024.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> BRASIL, Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 2.046\/2008, Plen\u00e1rio. Rel. Min. Ubiratan Aguiar, julg. em 19\/09\/2008.<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> Op. Cit.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[8]<\/a> Nesse sentido, vide BRASIL, Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.684\/2003. Rel. Min. Marcos Vinicius Vila\u00e7a, julg. em 12\/11\/2003<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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