A contrata\u00e7\u00e3o por inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o, estabelecida no artigo 74 da Lei 14.133\/2021 \u00e9 uma ferramenta valiosa para garantir a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os altamente especializados e complexos. Contudo, ainda h\u00e1 d\u00favidas e desafios enfrentados por algumas entidades, especialmente no que se refere \u00e0 justificativa para a escolha do fornecedor e \u00e0 justificativa de pre\u00e7os. Com uma aten\u00e7\u00e3o adequada e entendimento claro dos requisitos legais, \u00e9 poss\u00edvel garantir a efic\u00e1cia e a transpar\u00eancia desse processo, fundamentando-se em pesquisas de mercado s\u00f3lidas e em uma an\u00e1lise criteriosa da not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o do prestador de servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n
Transpar\u00eancia e Responsabilidade: Pilares Fundamentais<\/strong><\/p>\n\n\n\n O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) reitera, em suas decis\u00f5es, a import\u00e2ncia de uma gest\u00e3o transparente e respons\u00e1vel dos recursos p\u00fablicos. Isso implica na ado\u00e7\u00e3o de princ\u00edpios de administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica que garantam efici\u00eancia, efic\u00e1cia e efetividade nas contrata\u00e7\u00f5es. A implementa\u00e7\u00e3o de boas pr\u00e1ticas de governan\u00e7a em contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas n\u00e3o apenas assegura conformidade com a legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel, mas tamb\u00e9m protege o interesse p\u00fablico, fortalece a credibilidade e otimiza a gest\u00e3o das entidades, permitindo que seus objetivos institucionais sejam alcan\u00e7ados de forma \u00e9tica e sustent\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n Aplicabilidade da Inexigibilidade<\/strong><\/p>\n\n\n\n A Lei 14.133\/2021 apresenta um rol exemplificativo de situa\u00e7\u00f5es em que a contrata\u00e7\u00e3o por inexigibilidade \u00e9 aplic\u00e1vel. Entre essas situa\u00e7\u00f5es, destacam-se a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os t\u00e9cnicos especializados de natureza intelectual com profissionais ou empresas de not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o, incluindo estudos t\u00e9cnicos, auditorias, consultorias, treinamento de pessoal, e outras atividades espec\u00edficas listadas no regulamento. Este artigo focar\u00e1 na contrata\u00e7\u00e3o de assessoria jur\u00eddica, um tema que tem gerado interpreta\u00e7\u00f5es diversas e levou \u00e0 A\u00e7\u00e3o Direta de Constitucionalidade n\u00ba 45, em julgamento no Supremo Tribunal Federal, devido \u00e0s controv\u00e9rsias sobre a aplicabilidade da inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o para esses servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n Defini\u00e7\u00e3o e Import\u00e2ncia da Not\u00f3ria Especializa\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n A Lei 14.133\/2021 define not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o como a qualidade de um profissional ou empresa que, com base em desempenho anterior, estudos, experi\u00eancia, publica\u00e7\u00f5es, organiza\u00e7\u00e3o, infraestrutura, equipe t\u00e9cnica, entre outros crit\u00e9rios, demonstra que seu trabalho \u00e9 essencial para a plena satisfa\u00e7\u00e3o dos objetivos do contrato (art. 6\u00ba, inciso XIX). Essa nova abordagem, que substitui a exig\u00eancia de singularidade do objeto presente na antiga Lei 8.666\/1993, foca na necessidade de comprovar que o trabalho do profissional ou empresa \u00e9 crucial para o cumprimento do contrato.<\/p>\n\n\n\n Alguns doutrinadores, como Jose dos Santos Carvalho Filho[1]<\/a>, sugerem que a elimina\u00e7\u00e3o da \u201csingularidade do objeto\u201d pode ter gerado mais incertezas do que clareza, pois imp\u00f5e ao gestor o encargo de justificar a necessidade de uma individualiza\u00e7\u00e3o absoluta, considerando o car\u00e1ter \u00fanico e especializado da contrata\u00e7\u00e3o. Segundo Bandeira de Mello, \u201co caso da not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o diz respeito a trabalho marcado por caracter\u00edsticas individualizadoras\u201d[2]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Portanto, para justificar a inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o, \u00e9 fundamental avaliar tanto as caracter\u00edsticas do prestador quanto as do servi\u00e7o requerido. Se o servi\u00e7o for comum, rotineiro ou n\u00e3o exigir um n\u00edvel elevado de especializa\u00e7\u00e3o, a contrata\u00e7\u00e3o direta por inexigibilidade n\u00e3o se justifica, pois isso violaria os princ\u00edpios da economicidade, impessoalidade e isonomia. A inexigibilidade \u00e9 mais apropriada quando o servi\u00e7o requer uma t\u00e9cnica espec\u00edfica e habilidades exclusivas do prestador, o que torna invi\u00e1vel a compara\u00e7\u00e3o objetiva entre propostas.<\/p>\n\n\n\n Controv\u00e9rsias na Contrata\u00e7\u00e3o de Servi\u00e7os Jur\u00eddicos<\/strong><\/p>\n\n\n\n A contrata\u00e7\u00e3o de assessoria ou consultoria jur\u00eddica por inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o levanta debates. Embora o Estatuto da Advocacia tenha sido alterado para vincular a singularidade dos servi\u00e7os prestados por advogados e contadores \u00e0 notoriedade dos executores, n\u00e3o se pode concluir que todos os servi\u00e7os prestados por not\u00f3rios especialistas possam ser contratados por inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o. Segundo entendimento do TCU[3]<\/a>, s\u00e3o as caracter\u00edsticas diferenciadas do servi\u00e7o que direcionam para a inexigibilidade, n\u00e3o apenas a notoriedade do prestador.<\/p>\n\n\n\n A jurisprud\u00eancia do TCU vem consolidando essa posi\u00e7\u00e3o. O Ac\u00f3rd\u00e3o 3370\/2022[4]<\/a> \u00e9 um exemplo not\u00e1vel:<\/p>\n\n\n\n \u201c9.2.2. a contrata\u00e7\u00e3o por inexigibilidade sem a devida demonstra\u00e7\u00e3o de que o objeto possui caracter\u00edsticas diferenciadas ou especiais que justifiquem a n\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o de licita\u00e7\u00e3o e demandem atua\u00e7\u00e3o de profissionais com not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o do contratante afronta o art. 3\u00ba-A, da Lei 14.039\/2020, o art. 25 da Lei 8.666\/1993 e a jurisprud\u00eancia do TCU (S\u00famulas 39 e 252)\u201d.<\/p>\n\n\n\n \u201cO art. 25 da Lei 8.666\/1993 afirma que \u00e9 inexig\u00edvel a licita\u00e7\u00e3o quando houver inviabilidade de competi\u00e7\u00e3o, na contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os t\u00e9cnicos profissionais especializados, de natureza singular, com profissionais ou empresas de not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o, sendo que o art. 13 do mesmo diploma legal traz os servi\u00e7os que se enquadrariam nessa hip\u00f3tese. O art. 74 da Lei 14.133\/2021, por sua vez, traz um texto parecido com o mencionado artigo da Lei de Licita\u00e7\u00f5es, contudo, deixa de exigir a \u201cnatureza singular\u201d para a inexigibilidade da contrata\u00e7\u00e3o\u201d.<\/p>\n\n\n\n \u201cEm que pese a inexist\u00eancia da express\u00e3o \u201cnatureza singular\u201d no texto do novo diploma legal estar levando muitos \u00e0 ideia de que n\u00e3o mais seria necess\u00e1rio licitar para a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de advocacia, tal interpreta\u00e7\u00e3o \u00e9 equivocada. Se a nova Lei deixou de exigir a singularidade dos servi\u00e7os a serem prestados para a caracteriza\u00e7\u00e3o da hip\u00f3tese de inexigibilidade, \u00e9 imperioso comprovar que o objeto possui caracter\u00edsticas diferenciadas ou especiais que justifiquem a n\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o da licita\u00e7\u00e3o. Ou seja, \u00e9 preciso demonstrar que o objeto n\u00e3o \u00e9 corriqueiro e que, portanto, exigiria a assessoria jur\u00eddica notoriamente especializada\u201d.<\/strong><\/p>\n\n\n\n \u201cTal entendimento foi consignado no Agravo Regimental interposto no Habeas Corpus 669.347-SP, examinado pelo Superior Tribunal de Justi\u00e7a (pe\u00e7a 25), nos seguintes termos: \u201ca mera exist\u00eancia de corpo jur\u00eddico pr\u00f3prio, por si s\u00f3, n\u00e3o inviabiliza a contrata\u00e7\u00e3o de advogado externo para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o espec\u00edfico para o ente p\u00fablico\u201d. Vale dizer, portanto, que os servi\u00e7os a serem prestados por escrit\u00f3rio externos devem ser ter caracter\u00edsticas diferenciadas ou especiais, aptas a justificar a contrata\u00e7\u00e3o por inexigibilidade\u201d.<\/p>\n\n\n\n \u201cPor meio da S\u00famula TCU 39, anterior \u00e0 publica\u00e7\u00e3o da nova lei, o TCU orientava quanto \u00e0 necessidade de se demonstrar a singularidade do servi\u00e7o t\u00e9cnico para a inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o: “A inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o para a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os t\u00e9cnicos com pessoas f\u00edsicas ou jur\u00eddicas de not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o somente \u00e9 cab\u00edvel quando se tratar de servi\u00e7o de natureza singular,<\/strong> capaz de exigir, na sele\u00e7\u00e3o do executor de confian\u00e7a, grau de subjetividade insuscet\u00edvel de ser medido pelos crit\u00e9rios objetivos de qualifica\u00e7\u00e3o inerentes ao processo de licita\u00e7\u00e3o, nos termos do art. 25, inciso II, da Lei 8.666\/1993″.<\/p>\n\n\n\n \u201cMais tarde, e igualmente antes da edi\u00e7\u00e3o da lei 14.133\/2021, foi editada a S\u00famula TCU 252, que diz que “a inviabilidade de competi\u00e7\u00e3o para a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os t\u00e9cnicos, a que alude o art. 25, inciso II, da Lei 8.666\/1993, decorre da presen\u00e7a simult\u00e2nea de tr\u00eas requisitos: servi\u00e7o t\u00e9cnico especializado, entre os mencionados no art. 13 da referida lei, natureza singular do servi\u00e7o e not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o do contratado”. Essa \u00e9 a jurisprud\u00eancia que a unidade jurisdicionada menciona e diz ter atendido\u201d.<\/p>\n\n\n\n A Lei 8.666\/1993, em seu art. 25, \u00a7 1\u00ba, auxilia na defini\u00e7\u00e3o de not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n \u00a7 1\u00ba – Considera-se de not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experi\u00eancias, publica\u00e7\u00f5es, organiza\u00e7\u00e3o, aparelhamento, equipe t\u00e9cnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho \u00e9 essencial e indiscutivelmente o mais adequado \u00e0 plena satisfa\u00e7\u00e3o do objeto do contrato<\/strong>. (grifos nossos)<\/p>\n\n\n\n \u201cO art. 3\u00ba-A da Lei 14.039\/2020, que alterou a Lei 8.906\/1994 (Estatuto da OAB) tamb\u00e9m diz que, para que os servi\u00e7os profissionais de advogados sejam, por sua natureza, t\u00e9cnicos e singulares, deve ser comprovada a sua not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o, cabendo ao par\u00e1grafo \u00fanico do mencionado artigo a defini\u00e7\u00e3o de not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n Par\u00e1grafo \u00fanico. Considera-se not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o o profissional ou a sociedade de advogados cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experi\u00eancias, publica\u00e7\u00f5es, organiza\u00e7\u00e3o, aparelhamento, equipe t\u00e9cnica ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho \u00e9 essencial e indiscutivelmente o mais adequado \u00e0 plena satisfa\u00e7\u00e3o do objeto do contrato.”<\/p>\n\n\n\n Justificativa de Pre\u00e7os: Um Elemento Essencial<\/strong><\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m de comprovar a not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o com documenta\u00e7\u00e3o adequada, \u00e9 fundamental fornecer uma justificativa de pre\u00e7os s\u00f3lida e bem estruturada. Este \u00e9 um desafio particular para as entidades, por\u00e9m, o artigo 23 da Lei 14.133\/2021 elucida esta quest\u00e3o. Al\u00e9m disso, a jurisprud\u00eancia do TCU sublinha que o valor estimado da contrata\u00e7\u00e3o deve estar alinhado com os pre\u00e7os de mercado, levando em considera\u00e7\u00e3o fatores como pre\u00e7os p\u00fablicos e peculiaridades locais.<\/p>\n\n\n\n Em contrata\u00e7\u00f5es diretas, quando n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel utilizar os par\u00e2metros usuais, o contratado deve demonstrar a adequa\u00e7\u00e3o dos pre\u00e7os atrav\u00e9s de notas fiscais de contrata\u00e7\u00f5es semelhantes ou por outros m\u00e9todos v\u00e1lidos, seguindo as diretrizes da Instru\u00e7\u00e3o Normativa Seges\/ME 65\/2021 e do artigo 23, \u00a7 4\u00ba, da Lei 14.133\/2021<\/a>[5]<\/a><\/p>\n\n\n\n O TCU orienta que \u201ca justificativa de pre\u00e7o deve ser realizada mediante a compara\u00e7\u00e3o do valor ofertado com aqueles praticados pelo futuro contratado em outros contratos, sejam eles com entes p\u00fablicos ou privados, envolvendo objetos id\u00eanticos ou semelhantes de mesma natureza.\u201d [6]<\/sup><\/a><\/sup> Portanto, a compara\u00e7\u00e3o deve se basear em contratos anteriores realizados pelo mesmo fornecedor, refletindo sua pr\u00e1tica de mercado.<\/p>\n\n\n\n Razoabilidade e Adequa\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n O objetivo central da justificativa de pre\u00e7os \u00e9 demonstrar a razoabilidade na avalia\u00e7\u00e3o dos valores de contrata\u00e7\u00e3o por inexigibilidade, princ\u00edpio destacado pelo TCU. No Ac\u00f3rd\u00e3o 2621\/2022<\/a>, Plen\u00e1rio, citando entendimento do Ministro Roberto Barroso na ADC 45, ficou estabelecido que:<\/p>\n\n\n\n \u201c8. Contrata\u00e7\u00e3o pelo pre\u00e7o de mercado. Mesmo que a contrata\u00e7\u00e3o direta envolva atua\u00e7\u00f5es de maior complexidade e responsabilidade, \u00e9 necess\u00e1rio que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica demonstre que os honor\u00e1rios ajustados encontram-se dentro de uma faixa de razoabilidade, segundo os padr\u00f5es do mercado, observadas as caracter\u00edsticas pr\u00f3prias do servi\u00e7o singular e o grau de especializa\u00e7\u00e3o profissional. Essa justificativa do pre\u00e7o deve ser lastreada em elementos que confiram objetividade \u00e0 an\u00e1lise (e.g. compara\u00e7\u00e3o da proposta apresentada pelo profissional que se pretende contratar com os pre\u00e7os praticados em outros contratos cujo objeto seja an\u00e1logo)<\/em>\u201d[7]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n Quando adequadamente fundamentada, a contrata\u00e7\u00e3o por inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o \u00e9 uma ferramenta poderosa para entidades p\u00fablicas permitindo a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os especializados de forma eficiente e transparente. A an\u00e1lise detalhada da not\u00f3ria especializa\u00e7\u00e3o do contratado e uma justificativa de pre\u00e7os robusta s\u00e3o essenciais para assegurar que os objetivos institucionais sejam atingidos de maneira \u00e9tica e em conformidade com a legisla\u00e7\u00e3o. Isso fortalece a confian\u00e7a da sociedade nas atividades das entidades p\u00fablicas e promove o uso respons\u00e1vel e eficaz dos recursos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n Bibliografia:<\/strong><\/p>\n\n\n\n FILHO, Jos\u00e9 dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Atlas, 2021, 35\u00aa ed.<\/p>\n\n\n\n Nohara, Irene Patr\u00edcia Diom. Nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos Comparada. RT. 2021.<\/p>\n\n\n\n Orienta\u00e7\u00f5es e Jurisprud\u00eancia do TCU. Licita\u00e7\u00f5es e Contratos. 5\u00aa ed.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> FILHO, Jos\u00e9 dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Atlas, 2021, 35\u00aa ed. P. 273. <\/a>Apud, SUNDFELD, Ari Carlos. Licita\u00e7\u00e3o, cit, p.45<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant\u00f4nio. Licita\u00e7\u00e3o, S\u00e3o Paulo, 1980, p. 19<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> Orienta\u00e7\u00e3o e Jurisprud\u00eancia do TCU. Licita\u00e7\u00f5es e Contratos, 5\u00aa ed. Bras\u00edlia. 2024, p. 695.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> Ac\u00f3rd\u00e3o 3370\/2022 \u2013 Segunda C\u00e2mara \u2013 Relator Aroldo Cedraz. Data do Julgamento: 12\/07\/2022. Dispon\u00edvel em: https:\/\/pesquisa.apps.tcu.gov.br\/documento\/acordao-completo\/*\/NUMACORDAO%253A3370%2520ANOACORDAO%253A2022%2520\/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc\/0<\/a>. Acesso em: 27 Ago 24.<\/p>\n\n\n\n [5]<\/a> Art. 23.O valor previamente estimado da contrata\u00e7\u00e3o dever\u00e1 ser compat\u00edvel com os valores praticados pelo mercado, considerados os pre\u00e7os constantes de bancos de dados p\u00fablicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execu\u00e7\u00e3o do objeto. \u00a7 4\u00ba Nas contrata\u00e7\u00f5es diretas por inexigibilidade ou por dispensa, quando n\u00e3o for poss\u00edvel estimar o valor do objeto na forma estabelecida nos \u00a7\u00a7 1\u00ba, 2\u00ba e 3\u00ba deste artigo, o contratado dever\u00e1 comprovar previamente que os pre\u00e7os est\u00e3o em conformidade com os praticados em contrata\u00e7\u00f5es semelhantes de objetos de mesma natureza, por meio da apresenta\u00e7\u00e3o de notas fiscais emitidas para outros contratantes no per\u00edodo de at\u00e9 1 (um) ano anterior \u00e0 data da contrata\u00e7\u00e3o pela Administra\u00e7\u00e3o, ou por outro meio id\u00f4neo.<\/p>\n\n\n\n [6]<\/a> Orienta\u00e7\u00f5es e Jurisprud\u00eancia do TCU. Licita\u00e7\u00f5es e Contratos. 5\u00aa ed. p. 697.<\/a><\/p>\n\n\n\n [7]<\/a> Ac\u00f3rd\u00e3o 2621\/2022 \u2013 Plen\u00e1rio. Relator Weder de Oliveira. Data da sess\u00e3o. 30\/11\/2022. Dispon\u00edvel em: <\/a>https:\/\/pesquisa.apps.tcu.gov.br\/documento\/acordao-completo\/*\/KEY:%22ACORDAO-COMPLETO-2526706%22\/DTRELEVANCIA%20desc,%20NUMACORDAOINT%20desc\/0<\/a> . Acesso em 27 Ago 24.<\/p>\n\n\n\n
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