A busca por modelos mais eficientes e econ\u00f4micos para o suprimento das necessidades no \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica n\u00e3o \u00e9 apenas uma exig\u00eancia legal, mas uma premissa indispens\u00e1vel para garantir a boa gest\u00e3o dos escassos recursos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n
Em um cen\u00e1rio onde a transpar\u00eancia, a isonomia e a economicidade s\u00e3o pilares centrais, as decis\u00f5es relacionadas aos crit\u00e9rios de sele\u00e7\u00e3o dos fornecedores em licita\u00e7\u00f5es ganham destaque, especialmente quando envolvem servi\u00e7os estrat\u00e9gicos, como o gerenciamento de benef\u00edcios aos servidores.<\/p>\n\n\n\n
Nesse contexto, o debate sobre a ado\u00e7\u00e3o de pr\u00e1ticas inovadoras, como as taxas negativas, contrap\u00f5e a busca por efici\u00eancia econ\u00f4mica \u00e0s garantias de legalidade e qualidade na execu\u00e7\u00e3o dos contratos, configurando um dilema que exige profunda reflex\u00e3o e equil\u00edbrio entre competitividade e interesse p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n
Catalisada pela Lei federal n\u00ba 14.442\/2022, essa tens\u00e3o imp\u00f5e desafios interpretativos e operacionais \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica na busca por economicidade e competitividade em licita\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n
Para tratarmos do tema, sem desconsiderar as discuss\u00f5es travadas em momento anterior, partimos da lei acima referida, que \u00e9 fruto da convers\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria n.\u00ba 1.108, de 2022, e disp\u00f5e sobre o pagamento de aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o aos empregados e d\u00e1 outras provid\u00eancias.<\/p>\n\n\n\n
Desde a sua edi\u00e7\u00e3o, iniciou-se um debate no seio da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica acerca da metodologia adequada para contrata\u00e7\u00e3o de empresa especializada em administrar os benef\u00edcios de aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o concedidos aos servidores p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n
Isto porque foi proibida, na contrata\u00e7\u00e3o de pessoa jur\u00eddica para o fornecimento de aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o de que trata a referida lei, a exig\u00eancia, imposi\u00e7\u00e3o e\/ou recebimento de: i)<\/em> qualquer tipo de des\u00e1gio ou desconto sobre o valor contratado; ii)<\/em> prazos de repasse ou pagamento que descaracterizassem a natureza pr\u00e9-paga do benef\u00edcio; e ii)<\/em> verbas ou benef\u00edcios, diretos ou indiretos que n\u00e3o se vinculassem \u00e0 promo\u00e7\u00e3o da sa\u00fade e seguran\u00e7a alimentar do empregado.<\/p>\n\n\n\n Destarte, buscaremos, no presente estudo, identificar o real destinat\u00e1rio da norma em debate e refletir se ela deve incidir sobre toda e qualquer situa\u00e7\u00e3o em que se pretenda deflagrar licita\u00e7\u00e3o para a contrata\u00e7\u00e3o de empresa para o gerenciamento dos benef\u00edcios.<\/p>\n\n\n\n Entendendo o contexto e a ess\u00eancia da norma<\/strong><\/p>\n\n\n\n Inicialmente, \u00e9 necess\u00e1rio ser buscada a inten\u00e7\u00e3o do legislador no decorrer da cria\u00e7\u00e3o da norma (mens<\/em> legislatoris<\/em>).<\/p>\n\n\n\n Conforme noticiado, a Lei federal n.\u00ba 14.442\/2022, \u00e9 fruto da convers\u00e3o da MP 1.108, que, em conson\u00e2ncia com a sua exposi\u00e7\u00e3o de motivos, pretendia, dentre outros, promover altera\u00e7\u00f5es nas normas relacionadas \u00e0 alimenta\u00e7\u00e3o do trabalhador, a fim de melhorar a execu\u00e7\u00e3o do Programa de Alimenta\u00e7\u00e3o ao Trabalhador \u2013 PAT.<\/p>\n\n\n\n O PAT \u00e9 um programa de governo e tem por objetivo buscar a melhoria da situa\u00e7\u00e3o nutricional dos trabalhadores, de modo a promover sua sa\u00fade e prevenir as doen\u00e7as profissionais, cuja ades\u00e3o das empresas ocorre de forma volunt\u00e1ria e a elas gera benef\u00edcios fiscais.<\/p>\n\n\n\n Ao longo de sua operacionaliza\u00e7\u00e3o e com o advento dos atuais modelos de arranjos de pagamento, que passaram a competir entre si por meio da oferta de taxas negativas, identificou-se um duplo benef\u00edcio \u00e0s empresas benefici\u00e1rias do PAT, quais sejam, a taxa de des\u00e1gio concedida pelas empresas gerenciadoras do benef\u00edcio e o benef\u00edcio fiscal obtido junto ao Governo.<\/p>\n\n\n\n O Decreto federal n\u00ba 10.854\/2021 j\u00e1 havia antecipado a necessidade de vedar pr\u00e1ticas como des\u00e1gios e benef\u00edcios indiretos no \u00e2mbito do PAT, destacando que essas medidas comprometem a finalidade essencial da pol\u00edtica p\u00fablica, a saber, a de promover a sa\u00fade nutricional do trabalhador.<\/p>\n\n\n\n A Lei federal n\u00ba 14.442\/2022, portanto, n\u00e3o inaugura uma veda\u00e7\u00e3o, mas consolida um movimento regulat\u00f3rio que busca evitar o duplo benef\u00edcio \u00e0s empresas contratantes, protegendo a cadeia de valor e garantindo maior efici\u00eancia \u00e0 pol\u00edtica p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n Debru\u00e7ando-nos sobre a leitura da Lei n.\u00ba 14.442\/2022 e do contexto em que a sua edi\u00e7\u00e3o se insere, pode-se extrair que a sua incid\u00eancia depender\u00e1 da ocorr\u00eancia de duas condi\u00e7\u00f5es cumulativas.<\/p>\n\n\n\n A primeira condi\u00e7\u00e3o exige que o aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o seja concedido no \u00e2mbito de rela\u00e7\u00f5es de emprego regidas exclusivamente pela CLT, o que afastaria, a nosso ver, a aplica\u00e7\u00e3o da norma a servidores estatut\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n A segunda condi\u00e7\u00e3o diz respeito \u00e0 pr\u00f3pria ideia por tr\u00e1s da edi\u00e7\u00e3o da norma jur\u00eddica, que se pauta na inten\u00e7\u00e3o de evitar que os agentes econ\u00f4micos gozassem de duplo benef\u00edcio quando da concess\u00e3o, a seus empregados, do aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o. Explicamos.<\/p>\n\n\n\n A concess\u00e3o do comentado benef\u00edcio ao empregado, no \u00e2mbito do Programa de Alimenta\u00e7\u00e3o ao Trabalhador \u2013 PAT, confere ao agente econ\u00f4mico um benef\u00edcio de car\u00e1ter fiscal, qual seja, a dedu\u00e7\u00e3o do lucro tribut\u00e1vel para fins de apura\u00e7\u00e3o do Imposto sobre a Renda, do dobro das despesas comprovadamente realizadas no exerc\u00edcio (cf.<\/em> Lei n.\u00ba 6.321\/1976 e respectivos decretos regulamentadores).<\/p>\n\n\n\n Assim, para al\u00e9m do benef\u00edcio fiscal sinteticamente apresentado acima, os agentes econ\u00f4micos, antes dos par\u00e2metros impostos pela Lei federal n.\u00ba 14.442\/2022, gozavam de um segundo benef\u00edcio, de natureza econ\u00f4mica, ao passo em que negociavam um percentual de desconto sobre o valor de cr\u00e9dito que seria gerenciado pela empresa a ser contratada, que variavam a depender do volume de recursos e do prazo do contrato. A empresa contratada para o gerenciamento, a seu turno, deveria fazer o repasse integral do valor do benef\u00edcio concedido ao empregado.<\/p>\n\n\n\n O que dizem os Tribunais de Contas?<\/strong><\/p>\n\n\n\n Para fundamentar as an\u00e1lises e reflex\u00f5es propostas neste breve estudo, foram selecionados, por amostragem, os entendimentos dos Tribunais de Contas dos Estados do Paran\u00e1 (TCE-PR) e de S\u00e3o Paulo (TCE-SP), cuja justificativa se pauta pela relev\u00e2ncia de suas decis\u00f5es e pela necessidade de delimitar o escopo deste estudo sem comprometer a profundidade e a qualidade das conclus\u00f5es apresentadas.<\/p>\n\n\n\n O Tribunal de Contas do Estado do Paran\u00e1 (TCE-PR), em sua jurisprud\u00eancia,[1]<\/a> entendeu por delimitar a aplica\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 14.442\/2022 aos \u00f3rg\u00e3os e entidades da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica com empregados celetistas, restringindo a aceita\u00e7\u00e3o de taxas de administra\u00e7\u00e3o negativas em licita\u00e7\u00f5es relacionadas ao aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Por outro lado, para os entes que possuem servidores estatut\u00e1rios, a proibi\u00e7\u00e3o do uso de taxas negativas n\u00e3o se aplica, sendo permitido adotar crit\u00e9rios que considerem taxas de administra\u00e7\u00e3o negativas, desde que em conformidade com os princ\u00edpios da atual Lei de Licita\u00e7\u00f5es (Lei n\u00ba 14.133\/2021).<\/p>\n\n\n\n Na vis\u00e3o da Corte de Contas Paranaense, a veda\u00e7\u00e3o busca evitar preju\u00edzos \u00e0 cadeia de servi\u00e7os relacionados ao aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o, mas reconhece que sua aplicabilidade \u00e9 limitada aos casos de empregados p\u00fablicos submetidos ao regime da CLT.<\/p>\n\n\n\n J\u00e1 o Tribunal de Contas do Estado de S\u00e3o Paulo (TCE-SP) consolidou o seu entendimento no sentido de ser vedada a taxa de administra\u00e7\u00e3o negativa, independentemente de a entidade estar vinculada ao Programa de Alimenta\u00e7\u00e3o do Trabalhador (PAT).[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n A decis\u00e3o destacou que a pr\u00e1tica de exigir taxas negativas pode desvirtuar o objetivo da pol\u00edtica p\u00fablica ao onerar outros elos da cadeia de servi\u00e7os, como os estabelecimentos comerciais e os consumidores finais. Adicionalmente, o Tribunal determinou ajustes no edital para eliminar crit\u00e9rios de exig\u00eancia n\u00e3o alinhados ao objeto principal da licita\u00e7\u00e3o, como a comprova\u00e7\u00e3o de experi\u00eancia espec\u00edfica e benef\u00edcios adicionais dissociados do escopo principal, em conson\u00e2ncia com o princ\u00edpio da competitividade.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n Analisando os entendimentos das Cortes de Contas ventilados neste arrazoado, percebe-se uma converg\u00eancia para a ideia de que a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 taxa de administra\u00e7\u00e3o negativa, prevista na Lei n\u00ba 14.442\/2022, visa a proteger a cadeia de valor do aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o e a evitar distor\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas que possam comprometer o poder aquisitivo dos trabalhadores e a sustentabilidade dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n Nada obstante, o TCE-PR introduz uma distin\u00e7\u00e3o relevant\u00edssima: a norma aplica-se apenas aos entes com empregados celetistas, enquanto servidores estatut\u00e1rios n\u00e3o est\u00e3o sujeitos a essa veda\u00e7\u00e3o, permitindo maior flexibilidade na modelagem das contrata\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n Esse cen\u00e1rio refor\u00e7a a tese que defendemos, no sentido de que a aplicabilidade da norma deve ser direcionada aos empregadores vinculados ao PAT e que, igualmente, gozem de benef\u00edcios tribut\u00e1rios relacionados \u00e0 concess\u00e3o de aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n A distin\u00e7\u00e3o entre regimes estatut\u00e1rio e celetista permite uma aplica\u00e7\u00e3o mais justa e direcionada da norma, evitando interpreta\u00e7\u00f5es extensivas que poderiam restringir indevidamente a competitividade e a efici\u00eancia e, como corol\u00e1rio deste \u00faltimo primado, a economicidade nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n As fronteiras da Lei n\u00ba 14.442\/2022: quem s\u00e3o os verdadeiros destinat\u00e1rios?<\/strong><\/p>\n\n\n\n A partir da edi\u00e7\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria n.\u00ba 1.108, de 2022, posteriormente convertida na Lei n.\u00ba 14.442\/2022, foi iniciada a discuss\u00e3o em torno de sua indistinta aplicabilidade aos contratos administrativos celebrados pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e a necessidade de ser promovidas altera\u00e7\u00f5es em editais em andamento e\/ou medidas de reequil\u00edbrio nos ajustes em execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Afora algumas cr\u00edticas pontuais ao modelo institu\u00eddo, n\u00e3o houve a necess\u00e1ria interpreta\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica da norma ent\u00e3o editada, a fim de segregar o \u00e2mbito de sua efic\u00e1cia e incid\u00eancia, de modo em que ela passou a ser aplicada indistintamente, seja em contratos celebrados entre pessoas jur\u00eddicas de direito privado ou entre estas e os Entes da Federa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Embora se pretenda discutir, a partir deste breve texto, qual seria a modelagem mais adequada para resolver o imbr\u00f3glio interpretativo criado sobretudo pela jurisprud\u00eancia de contas, devemos retomar alguns passos atr\u00e1s para averiguarmos, tal como j\u00e1 exposto anteriormente, o \u00e2mbito de aplica\u00e7\u00e3o da norma ent\u00e3o editada.<\/p>\n\n\n\n Essa an\u00e1lise pr\u00e9via \u00e9 fundamental para delimitar as fronteiras jur\u00eddicas da Lei n.\u00ba 14.442\/2022 e sua aplica\u00e7\u00e3o \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica direta e indireta, uma vez que o tratamento indistinto dado \u00e0 norma, sem levar em conta o seu real destinat\u00e1rio, al\u00e9m de gerar inseguran\u00e7a jur\u00eddica, compromete a efici\u00eancia e economicidade da contrata\u00e7\u00e3o desse tipo de objeto.<\/p>\n\n\n\n Portanto, \u00e9 necess\u00e1rio reconhecer que a aplica\u00e7\u00e3o da Lei n.\u00ba 14.442\/2022 deve ser limitada \u00e0s empresas, p\u00fablicas ou privadas, que estejam vinculadas ao Programa de Alimenta\u00e7\u00e3o do Trabalhador (PAT) e que usufruam dos benef\u00edcios tribut\u00e1rios pela concess\u00e3o de aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o a seus empregados.<\/p>\n\n\n\n A delimita\u00e7\u00e3o ora defendida se baseia na inten\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio legislador de evitar a sobreposi\u00e7\u00e3o de vantagens econ\u00f4micas e fiscais, ao mesmo tempo em que mant\u00e9m o foco da norma na regula\u00e7\u00e3o das rela\u00e7\u00f5es trabalhistas e no incentivo \u00e0 ades\u00e3o de empresas ao PAT.<\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, ao abalizar a aplica\u00e7\u00e3o da norma discutida, refor\u00e7amos a import\u00e2ncia de interpreta\u00e7\u00f5es que harmonizem os princ\u00edpios da economicidade, competitividade e legalidade, bem como a constru\u00e7\u00e3o de entendimentos jur\u00eddicos claros, que \u00e9 essencial para garantir contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas eficientes e alinhadas ao interesse p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n Nesse sentido, entendemos que a norma n\u00e3o possui o cond\u00e3o de impedir que, no \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Direta, seja praticada, como crit\u00e9rio de identifica\u00e7\u00e3o e sele\u00e7\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o que seja apta a gerar o resultado da contrata\u00e7\u00e3o mais vantajosa, a taxa negativa nas licita\u00e7\u00f5es em que se pretende contratar empresa especializada no gerenciamento de tais aux\u00edlios.<\/p>\n\n\n\n <\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> Por todos, ver Prejulgado n\u00ba 34<\/a>, decorrente do Ac\u00f3rd\u00e3o n.\u00ba 1053\/2024, do Tribunal Pleno. Essa mesma interpreta\u00e7\u00e3o \u00e9 seguida no \u00e2mbito do TCE\/RJ (TCE-RJ n.\u00ba 106.787-7\/23 e TCE-RJ 231.490-0\/23, ambos do Plen\u00e1rio).<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> Por todos, ver Ac\u00f3rd\u00e3o paradigma constante do e-TC 009245.989.22-3<\/a>, do Plen\u00e1rio, bem como do mais recentemente prolatado nos autos do e-TC 015172.989.24-6<\/a>. Anota-se que o TCE\/ES possu\u00eda o mesmo entendimento sublinhado pelo TCE\/SP, conforme constou do Parecer em Consulta n.\u00ba 0022\/2023- Plen\u00e1rio. No entanto, ap\u00f3s novos debates, a referida Corte decidiu reformar o seu entendimento, o que foi formalizado no Parecer em Consulta n.\u00ba 00002\/2024-8 \u2013 Plen\u00e1rio. Atualmente, entende a Corte que \u201cn\u00e3o h\u00e1 \u201cimpedimento \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o de empresas fornecedoras e gerenciadoras de aux\u00edlio-alimenta\u00e7\u00e3o (emissoras de vales refei\u00e7\u00e3o e alimenta\u00e7\u00e3o, ou cong\u00eaneres), com aplica\u00e7\u00e3o de des\u00e1gio e descontos sobre o valor contratado, incluindo-se a ado\u00e7\u00e3o de taxas negativas de administra\u00e7\u00e3o, pelos \u00f3rg\u00e3os e entes pertencentes \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta, aut\u00e1rquica e fundacional\u201d<\/em>.<\/p>\n\n\n\n
\n\n\n\n