{"id":2367,"date":"2025-08-20T10:55:57","date_gmt":"2025-08-20T13:55:57","guid":{"rendered":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/?p=2367"},"modified":"2025-09-03T19:13:49","modified_gmt":"2025-09-03T22:13:49","slug":"gestao-de-riscos-na-execucao-contratual-uma-ficcao-normativa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/gestao-de-riscos-na-execucao-contratual-uma-ficcao-normativa\/","title":{"rendered":"GEST\u00c3O DE RISCOS NA EXECU\u00c7\u00c3O CONTRATUAL: UMA FIC\u00c7\u00c3O NORMATIVA?"},"content":{"rendered":"\n

Jader Esteves da Silva[1]<\/sup><\/strong><\/sup><\/a><\/em><\/p>\n\n\n\n

Jamil Manasfi da Cruz[2]<\/sup><\/strong><\/sup><\/a><\/em><\/p>\n\n\n\n

RESUMO<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O presente artigo analisa criticamente a gest\u00e3o de riscos na fase de execu\u00e7\u00e3o contratual, destacando o descompasso entre a robustez do arcabou\u00e7o normativo e a fragilidade de sua aplica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica. Apesar das exig\u00eancias previstas na Lei n\u00ba 14.133\/2021, no Decreto n\u00ba 11.246\/2022 e em normativos correlatos, observa-se que o gerenciamento de riscos raramente \u00e9 incorporado ao cotidiano de gestores e fiscais, que muitas vezes desconhecem a exist\u00eancia do mapa de riscos ou n\u00e3o sabem utiliz\u00e1-lo como ferramenta de apoio \u00e0 decis\u00e3o. A partir da experi\u00eancia pr\u00e1tica dos autores, acumulada ao longo de mais de dez anos de atua\u00e7\u00e3o direta na fiscaliza\u00e7\u00e3o de contratos administrativos, e da an\u00e1lise de normas, doutrina e jurisprud\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU), o estudo evidencia que a gest\u00e3o de riscos, quando existente, tende a ser formalista, restrita \u00e0 fase preparat\u00f3ria e desvinculada da execu\u00e7\u00e3o. O relat\u00f3rio de riscos, frequentemente, n\u00e3o \u00e9 atualizado, n\u00e3o possui metodologia padronizada e carece de integra\u00e7\u00e3o entre planejamento e fiscaliza\u00e7\u00e3o. O trabalho identifica cinco principais entraves \u00e0 efetiva\u00e7\u00e3o dessa pol\u00edtica: aus\u00eancia de capacita\u00e7\u00e3o espec\u00edfica, falta de clareza sobre o uso do relat\u00f3rio de riscos, desconex\u00e3o entre planejamento e execu\u00e7\u00e3o, abstratividade normativa e aus\u00eancia de responsabiliza\u00e7\u00e3o pelo descumprimento das obriga\u00e7\u00f5es de atualiza\u00e7\u00e3o. Em contraponto, prop\u00f5e medidas para a transforma\u00e7\u00e3o da gest\u00e3o de riscos em pr\u00e1tica concreta, incluindo a entrega formal do mapa de riscos aos gestores e fiscais, a designa\u00e7\u00e3o clara de respons\u00e1veis, a cria\u00e7\u00e3o de gatilhos para reavalia\u00e7\u00e3o, a participa\u00e7\u00e3o ativa dos fiscais na revis\u00e3o da matriz e a capacita\u00e7\u00e3o orientada por casos reais. Conclui-se que a gest\u00e3o de riscos na execu\u00e7\u00e3o contratual precisa deixar de ser mera formalidade documental e assumir papel central na governan\u00e7a p\u00fablica, funcionando como ferramenta din\u00e2mica de preven\u00e7\u00e3o, mitiga\u00e7\u00e3o e aprendizado institucional. Risco ignorado \u00e9 risco assumido \u2014 e o interesse p\u00fablico n\u00e3o pode depender do improviso.<\/p>\n\n\n\n

Palavras-chave: Gest\u00e3o de riscos; Execu\u00e7\u00e3o contratual; Fiscaliza\u00e7\u00e3o de contratos administrativos; Governan\u00e7a p\u00fablica; Lei n\u00ba 14.133\/2021.<\/p>\n\n\n\n

INTRODU\u00c7\u00c3O<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Nas \u00faltimas d\u00e9cadas, a ret\u00f3rica da \u201cgovernan\u00e7a p\u00fablica\u201d consolidou-se como s\u00edmbolo de um Estado mais eficiente, transparente e orientado a resultados. Entre suas promessas centrais, a ado\u00e7\u00e3o de pr\u00e1ticas sistem\u00e1ticas de gest\u00e3o de riscos ganhou destaque, inclusive com status normativo expl\u00edcito nas legisla\u00e7\u00f5es mais recentes sobre contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. A Lei n\u00ba 14.133\/2021 (LLC), por exemplo, menciona o risco em diferentes dispositivos, impondo sua an\u00e1lise tanto na fase de planejamento quanto durante a execu\u00e7\u00e3o contratual.[3]<\/a>–[4]<\/a>–[5]<\/a><\/sup> O Decreto n\u00ba 11.246\/2022 refor\u00e7a essa orienta\u00e7\u00e3o, obrigando o gestor e os fiscais a manterem atualizado o relat\u00f3rio de riscos como parte de suas atribui\u00e7\u00f5es.[6]<\/a> A Portaria SEGES\/ME n\u00ba 8.678\/2021 vai al\u00e9m: exige diretrizes formais, controles proporcionais e ado\u00e7\u00e3o de medidas preventivas cont\u00ednuas.[7]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Na teoria, portanto, o risco est\u00e1 em todo lugar. Mas na pr\u00e1tica da execu\u00e7\u00e3o contratual, ele quase nunca est\u00e1 em lugar algum. A gest\u00e3o de riscos \u00e9 indispens\u00e1vel em todo ambiente organizacional, pelo fato de o risco incidir nos resultados dos processos, sendo sua mitiga\u00e7\u00e3o um aspecto fundamental para garantir o atingimento dos objetivos estrat\u00e9gicos[8]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

O que se observa \u00e9 que o gerenciamento de riscos se resume \u00e0 produ\u00e7\u00e3o de um mapa formalista, muitas vezes elaborado de forma padronizada, subjetiva ou gen\u00e9rica na fase de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o \u2014 e abandonado imediatamente ap\u00f3s a homologa\u00e7\u00e3o do certame. Durante a execu\u00e7\u00e3o contratual, poucos fiscais sabem da exist\u00eancia do documento. Menos ainda conseguem relacionar suas rotinas de fiscaliza\u00e7\u00e3o \u00e0 l\u00f3gica da mitiga\u00e7\u00e3o ou da conting\u00eancia de riscos. A verdade desconfort\u00e1vel \u00e9 que, embora normas e manuais falem em primeira linha de defesa[9]<\/a>, apetite institucional de risco e tratamento de eventos cr\u00edticos[10]<\/a>, o cotidiano da execu\u00e7\u00e3o contratual segue prisioneiro de uma l\u00f3gica procedimentalista, em que o risco \u00e9 apenas mais um termo da moda \u2014 e n\u00e3o uma ferramenta viva de gest\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Essa desconex\u00e3o n\u00e3o \u00e9 acidental. Ela decorre de um modelo institucional ainda orientado pelo formalismo e pela cultura do cumprimento m\u00ednimo de obriga\u00e7\u00f5es.[11]<\/a> Gestores e fiscais s\u00e3o, muitas vezes, designados sem forma\u00e7\u00e3o adequada, sem acesso aos instrumentos gerenciais elaborados na fase preparat\u00f3ria e, principalmente, sem clareza sobre como atuar diante de eventos n\u00e3o previstos.[12]<\/a> Assim, os riscos tornam-se invis\u00edveis \u2014 n\u00e3o porque n\u00e3o existam, mas porque ningu\u00e9m os est\u00e1 observando.<\/p>\n\n\n\n

Este artigo parte dessa realidade para problematizar a efic\u00e1cia normativa do gerenciamento de riscos na fase de execu\u00e7\u00e3o dos contratos administrativos. A proposta \u00e9 simples, mas inc\u00f4moda: ser\u00e1 que estamos praticando o que prometemos na lei? Com base em normas vigentes, documentos oficiais e experi\u00eancias extra\u00eddas da pr\u00e1tica, investigaremos como a gest\u00e3o de riscos \u00e9 (ou n\u00e3o \u00e9) tratada durante a execu\u00e7\u00e3o contratual, quais os principais gargalos institucionais e como avan\u00e7ar para um modelo mais integrado, inteligente e preventivo de fiscaliza\u00e7\u00e3o. Afinal, se o risco existe, ignor\u00e1-lo \u00e9 uma escolha \u2014 e nem sempre a mais respons\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n

Por uma quest\u00e3o metodol\u00f3gica, \u00e9 necess\u00e1rio esclarecer que a presente an\u00e1lise n\u00e3o se apoia em dados emp\u00edricos sistematizados ou estatisticamente tratados. As percep\u00e7\u00f5es aqui expostas decorrem da experi\u00eancia pr\u00e1tica acumulada pelos autores ao longo de mais de uma d\u00e9cada de atua\u00e7\u00e3o direta na gest\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o de contratos administrativos, tanto em contextos operacionais quanto em atividades de assessoramento jur\u00eddico e normativo. Trata-se, portanto, de um recorte interpretativo e cr\u00edtico, sustentado na viv\u00eancia profissional e no di\u00e1logo com a legisla\u00e7\u00e3o, a doutrina e a jurisprud\u00eancia aplic\u00e1veis.<\/p>\n\n\n\n

Delimitou-se, ainda, que o estudo estar\u00e1 restrito \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica direta, aut\u00e1rquica e fundacional, com \u00eanfase \u2014 mas n\u00e3o exclusividade \u2014 nos normativos e instrumentos infralegais federais, na jurisprud\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) e na doutrina posterior \u00e0 promulga\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 14.133\/2021. Essa delimita\u00e7\u00e3o justifica-se por tr\u00eas raz\u00f5es principais:<\/p>\n\n\n\n


i) a Lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos, ao estabelecer normas gerais e espec\u00edficas, \u00e9 considerada, simultaneamente, lei nacional e lei federal, o que facilita sua interpreta\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito da Uni\u00e3o[13]<\/a>;<\/p>\n\n\n\n

ii) em observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio federativo, Estados, Distrito Federal e Munic\u00edpios possuem compet\u00eancia para regulamentar a mat\u00e9ria, o que gera um mosaico normativo que dificultaria a constru\u00e7\u00e3o de uma base anal\u00edtica unificada; e<\/p>\n\n\n\n

iii) as regulamenta\u00e7\u00f5es federais tendem a servir como par\u00e2metro de refer\u00eancia para os demais entes, constituindo um eixo normativo central que viabiliza an\u00e1lises mais consistentes[14]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    \n
  1. A PROMESSA NORMATIVA: UMA AVALANCHE DE PREVIS\u00d5ES SOBRE RISCO<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

    Do ponto de vista normativo, o ordenamento jur\u00eddico brasileiro fez sua parte. A gest\u00e3o de riscos n\u00e3o apenas foi incorporada ao vocabul\u00e1rio t\u00e9cnico das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas como passou a ser exig\u00eancia legal em m\u00faltiplas fases do ciclo contratual, com destaque para sua presen\u00e7a obrigat\u00f3ria durante a execu\u00e7\u00e3o[15]<\/a>–[16]<\/a><\/sup>. A atual lei de licita\u00e7\u00f5es e Contratos Administrativos \u00e9 particularmente enf\u00e1tica nesse ponto: ao estabelecer princ\u00edpios, estruturas e obriga\u00e7\u00f5es de governan\u00e7a, insere a gest\u00e3o de riscos como elemento transversal, com repercuss\u00e3o direta sobre o planejamento, a sele\u00e7\u00e3o do fornecedor e a fiscaliza\u00e7\u00e3o do contrato.<\/p>\n\n\n\n

    O art. 11 da Lei n\u00ba 14.133\/2021 determina que a alta administra\u00e7\u00e3o \u00e9 respons\u00e1vel por implementar estruturas de gest\u00e3o de riscos e controles internos como parte do processo de governan\u00e7a das contrata\u00e7\u00f5es. O art. 18, ao tratar da fase preparat\u00f3ria, exige expressamente a an\u00e1lise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licita\u00e7\u00e3o e a boa execu\u00e7\u00e3o contratual. J\u00e1 o art. 169 vai al\u00e9m: afirma que as contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas devem se submeter a pr\u00e1ticas cont\u00ednuas e permanentes de gest\u00e3o de riscos, com uso preferencial de tecnologias e clara delimita\u00e7\u00e3o das linhas de defesa da Administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

    O Decreto n\u00ba 11.246\/2022, regulamentando a atua\u00e7\u00e3o dos gestores e fiscais, aprofunda essa estrutura. Atribui ao gestor do contrato a responsabilidade de coordenar a atualiza\u00e7\u00e3o cont\u00ednua do relat\u00f3rio de riscos, com apoio dos fiscais t\u00e9cnico, administrativo e setorial. Cada um desses agentes, por sua vez, deve participar ativamente da atualiza\u00e7\u00e3o do documento, conforme previsto nos arts. 21, 22 e 23 do normativo. A l\u00f3gica do sistema \u00e9 clara: a gest\u00e3o de riscos n\u00e3o se encerra com o planejamento da contrata\u00e7\u00e3o \u2014 ela se intensifica na execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

    Al\u00e9m disso, a Portaria SEGES\/ME n\u00ba 8.678\/2021 determina que os \u00f3rg\u00e3os e entidades da Administra\u00e7\u00e3o estabele\u00e7am diretrizes espec\u00edficas para o gerenciamento de riscos e o controle preventivo ao longo de todo o metaprocesso de contrata\u00e7\u00e3o. O Manual Operacional de Gest\u00e3o e Fiscaliza\u00e7\u00e3o Contratual, publicado em junho de 2025 pelo Governo Federal, refor\u00e7a essa exig\u00eancia ao orientar que todas as ocorr\u00eancias durante a execu\u00e7\u00e3o contratual sejam registradas para alimentar o gerenciamento de riscos, inclusive com vistas a retroalimentar o planejamento futuro[17]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    A Instru\u00e7\u00e3o Normativa n\u00ba 5\/2017, apesar de anterior \u00e0 atual lei[18]<\/a>, j\u00e1 apontava para essa dire\u00e7\u00e3o, ao prever o Mapa de Riscos como documento essencial da contrata\u00e7\u00e3o, sujeito a atualiza\u00e7\u00e3o cont\u00ednua a cada evento relevante. O pr\u00f3prio art. 26 da IN estabelece que o gerenciamento de riscos \u00e9 um processo que deve perdurar desde os estudos t\u00e9cnicos preliminares at\u00e9 o encerramento do contrato, sendo atribui\u00e7\u00e3o formal dos agentes envolvidos. Mais recentemente, mesmo tratando de contrata\u00e7\u00f5es emergenciais, a Lei n\u00ba 14.981\/2024, em seu art. 3\u00ba, II, reconhece que o gerenciamento de riscos permanece obrigat\u00f3rio na fase de execu\u00e7\u00e3o contratual, ainda que dispensado no planejamento.<\/p>\n\n\n\n

    O que se v\u00ea, portanto, \u00e9 um conjunto normativo robusto, articulado e aparentemente coerente. O risco \u00e9 tratado como fen\u00f4meno multif\u00e1sico, cuja identifica\u00e7\u00e3o, avalia\u00e7\u00e3o e resposta devem acompanhar todo o processo contratual, sobretudo durante sua execu\u00e7\u00e3o. A promessa \u00e9 de um modelo institucional maduro, no qual cada ator envolvido conhece seus pap\u00e9is na preven\u00e7\u00e3o de falhas e na mitiga\u00e7\u00e3o de impactos.<\/p>\n\n\n\n

    Entretanto, como veremos a seguir, essa arquitetura jur\u00eddica contrasta com a precariedade da implementa\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica. O sistema est\u00e1 montado \u2014 mas muitos dos operadores n\u00e3o conhecem seus pr\u00f3prios pap\u00e9is dentro dele. O que deveria ser um ecossistema funcional de alerta, resposta e aprendizagem ainda funciona como um conjunto de pe\u00e7as desconectadas, quando funciona.<\/p>\n\n\n\n