{"id":2371,"date":"2025-08-22T08:00:00","date_gmt":"2025-08-22T11:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/?p=2371"},"modified":"2025-09-03T19:12:56","modified_gmt":"2025-09-03T22:12:56","slug":"discricionariedade-no-sistema-s-o-paradoxo-entre-a-natureza-privada-e-a-gestao-publica-o-papel-da-governanca-e-integridade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/discricionariedade-no-sistema-s-o-paradoxo-entre-a-natureza-privada-e-a-gestao-publica-o-papel-da-governanca-e-integridade\/","title":{"rendered":"Discricionariedade no Sistema S: O Paradoxo entre a Natureza Privada e a Gest\u00e3o P\u00fablica, o Papel da Governan\u00e7a e Integridade."},"content":{"rendered":"\n

Resumo<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O Sistema S, composto por entidades como SESI, SENAI, SESC e SENAC, desempenha um papel crucial no desenvolvimento social e econ\u00f4mico brasileiro ao gerir recursos p\u00fablicos para promover educa\u00e7\u00e3o profissional e servi\u00e7os sociais. Apesar de sua natureza de direito privado, essas entidades est\u00e3o sujeitas a um escrut\u00ednio crescente em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 sua governan\u00e7a e integridade, especialmente em seus processos de contrata\u00e7\u00e3o. Este artigo explora o paradoxo da aplica\u00e7\u00e3o do conceito de discricionariedade, uma ferramenta da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, no \u00e2mbito do Sistema S3<\/sup>. Analisa como essa discricionariedade, embora seja essencial para a flexibilidade e efici\u00eancia, \u00e9 controlada por \u00f3rg\u00e3os como o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU), refletindo um regime h\u00edbrido que exige governan\u00e7a e integridade robustas. Conclui-se que a harmoniza\u00e7\u00e3o entre a autonomia de gest\u00e3o, o controle e a ado\u00e7\u00e3o de programas de integridade s\u00e3o fundamentais para assegurar a transpar\u00eancia e a sustentabilidade dessas entidades.<\/p>\n\n\n\n

1. Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O Sistema S congrega institui\u00e7\u00f5es que atuam como servi\u00e7os sociais aut\u00f4nomos e mobilizam recursos p\u00fablicos significativos para fomentar a educa\u00e7\u00e3o profissional, a assist\u00eancia social, a cultura e o lazer. Diante da relev\u00e2ncia de sua atua\u00e7\u00e3o e da gest\u00e3o de verbas p\u00fablicas, o Sistema S est\u00e1 sob a observ\u00e2ncia de \u00f3rg\u00e3os de controle, que emitem recomenda\u00e7\u00f5es para aprimorar sua governan\u00e7a e a integridade de seus processos, notadamente nas contrata\u00e7\u00f5es de bens e servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

A discricionariedade administrativa \u00e9 um conceito central no Direito Administrativo, referindo-se \u00e0 margem de liberdade que a administra\u00e7\u00e3o tem para decidir a melhor solu\u00e7\u00e3o para satisfazer o interesse p\u00fablico. No entanto, essa liberdade n\u00e3o \u00e9 absoluta e deve ser exercida com observ\u00e2ncia dos princ\u00edpios constitucionais, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici\u00eancia. O controle judicial da discricionariedade administrativa \u00e9 uma ferramenta importante para evitar abusos e arbitrariedades.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 nesse contexto que surge o paradoxo. Entidades de direito privado, como o Sistema S, aplicam em suas contrata\u00e7\u00f5es conceitos indeterminados e discricion\u00e1rios que s\u00e3o t\u00edpicos da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, o que exige a cria\u00e7\u00e3o de mecanismos de controle e governan\u00e7a. Este artigo se prop\u00f5e a explorar esse cen\u00e1rio, analisando como o conceito de discricionariedade \u00e9 aplicado na gest\u00e3o do Sistema S, a import\u00e2ncia dos mecanismos de controle e a relev\u00e2ncia de programas de integridade para garantir a transpar\u00eancia e a efici\u00eancia de suas a\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

2. A Discricionariedade e os Conceitos Indeterminados no Direito Administrativo<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A discricionariedade administrativa tem uma longa hist\u00f3ria de evolu\u00e7\u00e3o no direito. Inicialmente, os chamados “atos de governo” eram considerados imunes ao controle judicial. Com o fortalecimento do Estado de Direito, essa concep\u00e7\u00e3o evoluiu, e passou-se a admitir que os atos discricion\u00e1rios da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica tamb\u00e9m deveriam ser controlados, ainda que de forma limitada. O controle judicial, portanto, passou a verificar se o gestor agiu dentro dos limites da legalidade e dos princ\u00edpios constitucionais, como a razoabilidade, a proporcionalidade e a moralidade, para evitar que a discricionariedade fosse confundida com arbitrariedade.<\/p>\n\n\n\n

A doutrina brasileira, atrav\u00e9s de autores como Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello, refor\u00e7a que a discricionariedade existe quando o legislador confere ao administrador a possibilidade de escolher entre mais de uma solu\u00e7\u00e3o v\u00e1lida para atender ao interesse p\u00fablico, contanto que essa escolha seja fundamentada e orientada pelos princ\u00edpios constitucionais.<\/p>\n\n\n\n

Paralelamente, os conceitos indeterminados s\u00e3o amplamente utilizados para situa\u00e7\u00f5es em que a interpreta\u00e7\u00e3o objetiva n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel ou desej\u00e1vel17<\/sup>. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os conceitos jur\u00eddicos indeterminados s\u00e3o aplic\u00e1veis quando a lei utiliza no\u00e7\u00f5es vagas que deixam \u00e0 administra\u00e7\u00e3o a possibilidade de aprecia\u00e7\u00e3o segundo crit\u00e9rios de oportunidade e conveni\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

No direito comparado, a aplica\u00e7\u00e3o desses conceitos varia19<\/sup>. Na Alemanha, por exemplo, o Tribunal Administrativo Federal conferia ampla discricionariedade, mas a partir de 1991, o Tribunal Constitucional Federal intensificou o controle em \u00e1reas sens\u00edveis como o direito \u00e0 educa\u00e7\u00e3o, ampliando a interpreta\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da legalidade. Na Fran\u00e7a, o Conselho de Estado aplica o recours pour exc\u00e8s de pouvoir<\/em> em diferentes graus de rigor, ajustando a intensidade do controle de acordo com a natureza do ato e seu impacto nos direitos dos indiv\u00edduos21<\/sup>. Em Portugal, a jurisprud\u00eancia tende a equiparar os conceitos indeterminados a uma “discricionariedade t\u00e9cnica”, mas o Supremo Tribunal Administrativo limita seu uso, impondo controle quando h\u00e1 erros manifestos ou viola\u00e7\u00e3o dos princ\u00edpios administrativos.<\/p>\n\n\n\n

3. A Natureza H\u00edbrida do Sistema S e a Aplica\u00e7\u00e3o da Discricionariedade<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O Sistema S \u00e9 constitu\u00eddo por entidades de direito privado que, no entanto, gerenciam recursos de origem p\u00fablica. Essa natureza h\u00edbrida exige a ado\u00e7\u00e3o de pr\u00e1ticas de governan\u00e7a n\u00e3o apenas recomend\u00e1veis, mas essenciais para a sustentabilidade do pr\u00f3prio neg\u00f3cio, em observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da legitimidade.<\/p>\n\n\n\n

A discricionariedade \u00e9 particularmente relevante nos processos de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. A Lei n\u00ba 14.133\/2021 (Nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es) estabelece procedimentos para garantir a transpar\u00eancia e a competitividade, mas, dentro desse marco regulat\u00f3rio, os agentes p\u00fablicos t\u00eam uma margem de discricionariedade para tomar decis\u00f5es. Um exemplo \u00e9 a escolha da proposta que ofere\u00e7a o melhor custo-benef\u00edcio ou a avalia\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios de qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e econ\u00f4mica.<\/p>\n\n\n\n

De forma semelhante, no \u00e2mbito do Sistema S, a autonomia regulamentar para os processos de contrata\u00e7\u00e3o, por meio de instrumentos normativos pr\u00f3prios, se ancora na Lei n\u00ba 14.133\/2021, bem como nas orienta\u00e7\u00f5es de \u00f3rg\u00e3os de controle, como o TCU e a Controladoria-Geral da Uni\u00e3o (CGU). A Lei n\u00ba 14.133\/2021, que estabeleceu a obrigatoriedade de programas de integridade para determinadas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, influenciou diretamente o Sistema S, que incorporou a exig\u00eancia de programas de integridade em seus regulamentos. Esses regulamentos preveem a possibilidade de exigir a implanta\u00e7\u00e3o de um programa de integridade pelo licitante vencedor, principalmente em contrata\u00e7\u00f5es de grande vulto ou complexidade.<\/p>\n\n\n\n

4. O Controle da Discricionariedade e o Papel dos \u00d3rg\u00e3os de Controle<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Toda decis\u00e3o administrativa que envolve discricionariedade, incluindo as tomadas pelo Sistema S, deve ser motivada e justificada, demonstrando que a escolha atende ao interesse p\u00fablico e aos princ\u00edpios que regem a licita\u00e7\u00e3o. A fundamenta\u00e7\u00e3o \u00e9 um dos principais mecanismos de controle, pois permite verificar a legalidade da decis\u00e3o e, em caso de abuso ou desvio de finalidade, possibilita o controle judicial.<\/p>\n\n\n\n

O controle judicial da discricionariedade administrativa se limita \u00e0 an\u00e1lise da legalidade do ato, verificando se houve observ\u00e2ncia dos princ\u00edpios da razoabilidade, proporcionalidade e motiva\u00e7\u00e3o, sem substituir o m\u00e9rito administrativo. No Brasil, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o TCU desempenham um papel fundamental nesse controle. O STF enfatiza que a discricionariedade t\u00e9cnica n\u00e3o pode ser confundida com liberdade absoluta e deve respeitar os princ\u00edpios da proporcionalidade e da razoabilidade. J\u00e1 o TCU, ao analisar atos administrativos baseados em conceitos indeterminados, foca em garantir a efici\u00eancia e a economicidade nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, verificando se a escolha da Administra\u00e7\u00e3o foi baseada em uma avalia\u00e7\u00e3o criteriosa das alternativas.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, o artigo 28 da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro (LINDB) introduz uma prote\u00e7\u00e3o importante para o agente p\u00fablico. Ele estabelece que o agente p\u00fablico s\u00f3 ser\u00e1 responsabilizado por suas decis\u00f5es em casos de dolo ou erro grosseiro. O objetivo desse dispositivo \u00e9 evitar a “paralisia decis\u00f3ria” ou o “apag\u00e3o das canetas”, fen\u00f4meno em que os gestores evitam tomar decis\u00f5es necess\u00e1rias por medo de serem punidos, mesmo que sejam vantajosas para o interesse p\u00fablico. O TCU, no Ac\u00f3rd\u00e3o 63\/2023, equipara o erro grosseiro \u00e0 culpa grave, definida por uma conduta imprudente ou negligente que se distancia do comportamento esperado de um administrador diligente.<\/p>\n\n\n\n

5. Governan\u00e7a e Integridade como Ferramentas de Mitiga\u00e7\u00e3o do Paradoxo<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A governan\u00e7a emerge como um sistema fundamental para assegurar a dire\u00e7\u00e3o, o monitoramento e o incentivo \u00e0s organiza\u00e7\u00f5es. No caso do Sistema S, a governan\u00e7a p\u00fablica, tal como definida pelo Decreto n\u00ba 9.203\/2017, \u00e9 plenamente aplic\u00e1vel e serve como um referencial valioso para aprimorar a gest\u00e3o. \u00c9 nesse contexto que os programas de integridade se tornam instrumentos essenciais para fortalecer as contrata\u00e7\u00f5es dessas entidades.<\/p>\n\n\n\n

Um programa de integridade eficaz e robusto deve se pautar em cinco pilares fundamentais, conforme preconizado pela CGU:<\/p>\n\n\n\n