A implementa\u00e7\u00e3o do novo regime jur\u00eddico das licita\u00e7\u00f5es e contratos administrativos, institu\u00eddo pela Lei n\u00ba 14.133\/2021, imp\u00f4s aos \u00f3rg\u00e3os e entidades da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica relevantes desafios de natureza institucional, organizacional e operacional, especialmente no que se refere \u00e0 estrutura\u00e7\u00e3o adequada de seus processos decis\u00f3rios, \u00e0 defini\u00e7\u00e3o clara de compet\u00eancias e \u00e0 observ\u00e2ncia de princ\u00edpios de governan\u00e7a, como a segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es e a gest\u00e3o de riscos. Embora o diploma legal tenha refor\u00e7ado diretrizes j\u00e1 consolidadas no ordenamento jur\u00eddico, sua aplica\u00e7\u00e3o concreta revela tens\u00f5es recorrentes entre o desenho normativo ideal e as limita\u00e7\u00f5es materiais efetivamente enfrentadas pelos entes p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n
Nesse cen\u00e1rio, a designa\u00e7\u00e3o de agentes para o exerc\u00edcio das fun\u00e7\u00f5es essenciais ao procedimento licitat\u00f3rio, em especial a atua\u00e7\u00e3o do pregoeiro, assume papel central. A regra geral, expressamente prevista na Lei n\u00ba 14.133\/2021 e reiterada pela jurisprud\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, estabelece que a fun\u00e7\u00e3o de pregoeiro deve ser atribu\u00edda a servidor integrante do quadro efetivo da Administra\u00e7\u00e3o. O esp\u00edrito da norma \u00e9 cristalino: assegurar maior estabilidade funcional, independ\u00eancia t\u00e9cnica e ader\u00eancia aos princ\u00edpios da impessoalidade e da continuidade administrativa. Nada obstante, a realidade administrativa vivida no Brasil demonstra que tal diretriz merece olhar mais cuidado em certos casos, comportando exce\u00e7\u00f5es, via de regra, pela designa\u00e7\u00e3o de servidores estranhos ao servi\u00e7o p\u00fablico, ocupantes de cargos de livre nomea\u00e7\u00e3o para aquelas fun\u00e7\u00f5es que deveriam ser exercidas a priori<\/em>, por servidores concursados.<\/p>\n\n\n\n De modo semelhante e pelas mesmas raz\u00f5es, o princ\u00edpio da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es \u2014 pilar estruturante da governan\u00e7a p\u00fablica e instrumento essencial de mitiga\u00e7\u00e3o de riscos \u2014 n\u00e3o pode ser interpretado de forma inflex\u00edvel, descontextualizada da realidade f\u00e1tica enfrentada pelos gestores p\u00fablicos. Embora constitua a regra e o modelo desej\u00e1vel de organiza\u00e7\u00e3o administrativa, sua plena observ\u00e2ncia pode revelar-se invi\u00e1vel em determinados cen\u00e1rios, notadamente quando o \u00f3rg\u00e3o n\u00e3o disp\u00f5e de m\u00e3o de obra qualificada em quantidade suficiente para promover a distribui\u00e7\u00e3o ideal das compet\u00eancias entre os v\u00e1rios agentes distintos. Nessas situa\u00e7\u00f5es, a concentra\u00e7\u00e3o excepcional de atribui\u00e7\u00f5es em um mesmo agente pode emergir como solu\u00e7\u00e3o pragm\u00e1tica \u00fanica, ainda que juridicamente sens\u00edvel, para assegurar a continuidade da atividade administrativa e a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais.<\/p>\n\n\n\n Essa problem\u00e1tica se apresenta de forma ainda mais aguda na realidade da esmagadora maioria dos \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos brasileiros, especialmente nos pequenos munic\u00edpios do interior do Pa\u00eds. Tais entes, em regra, n\u00e3o contam com estrutura administrativa robusta al\u00e9m de enfrentar limita\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias severas, contando com quadros permanentes de pessoal reduzidos, frequentemente marcados por car\u00eancia de capacita\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica especializada. Nesse cen\u00e1rio, a ado\u00e7\u00e3o de medidas excepcionais \u2014 como a designa\u00e7\u00e3o de agentes comissionados para fun\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas ou a mitiga\u00e7\u00e3o circunstancial da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es \u2014 tende a ser menos uma escolha discricion\u00e1ria e mais uma resposta \u00e0s restri\u00e7\u00f5es estruturais existentes.<\/p>\n\n\n\n \u00c9 nesse espa\u00e7o de tens\u00e3o entre norma e a realidade administrativa que se insere o presente debate, ao se analisar criticamente a aplica\u00e7\u00e3o dos princ\u00edpios da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es e da gest\u00e3o por compet\u00eancia na designa\u00e7\u00e3o de agentes no contexto das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, \u00e0 luz da Lei n\u00ba 14.133\/2021, da jurisprud\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e dos desafios concretos enfrentados pelos entes p\u00fablicos de menor capacidade institucional.<\/p>\n\n\n\n No Informativo de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos n\u00ba 518, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, analisando caso concreto, consignou o seguinte entendimento:<\/p>\n\n\n\n As fun\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 condu\u00e7\u00e3o do preg\u00e3o devem ser exercidas por agentes p\u00fablicos distintos dos respons\u00e1veis pela elabora\u00e7\u00e3o de documentos da fase interna da licita\u00e7\u00e3o, como documento de formaliza\u00e7\u00e3o da demanda, estudo t\u00e9cnico preliminar e termo de refer\u00eancia, sob pena de afronta ao princ\u00edpio da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es e ao disposto nos arts. 5\u00ba e 7\u00ba, \u00a7 1\u00ba, da Lei 14.133\/2021[1]<\/strong><\/a><\/p>\n\n\n\n Tratou a hip\u00f3tese de representa\u00e7\u00e3o movida junto ao TCU, no \u00e2mbito do Preg\u00e3o Eletr\u00f4nico n\u00ba 90002\/2025, conduzido pela Superintend\u00eancia Federal de Agricultura, Pecu\u00e1ria e Abastecimento no Estado do Rio de Janeiro (SFA\/RJ), constituindo-se em relevante precedente para a compreens\u00e3o do papel da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es como mecanismo estruturante da governan\u00e7a p\u00fablica nas contrata\u00e7\u00f5es administrativas, especialmente \u00e0 luz da Lei n\u00ba 14.133\/2021.<\/p>\n\n\n\n O certame tinha por objeto a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os cont\u00ednuos de vigil\u00e2ncia patrimonial armada, com fornecimento de m\u00e3o de obra em regime de dedica\u00e7\u00e3o exclusiva, materiais, armamentos, muni\u00e7\u00f5es e equipamentos. A irregularidade central apontada consistiu na concentra\u00e7\u00e3o de atribui\u00e7\u00f5es cr\u00edticas do processo licitat\u00f3rio em um \u00fanico agente p\u00fablico, n\u00e3o integrante do quadro efetivo da Administra\u00e7\u00e3o, em aparente desconformidade com o regime jur\u00eddico das licita\u00e7\u00f5es e contratos administrativos.<\/p>\n\n\n\n Conforme apurado pela unidade t\u00e9cnica do TCU, respons\u00e1vel pelo exame, o mesmo agente teria sido respons\u00e1vel pela elabora\u00e7\u00e3o do Documento de Formaliza\u00e7\u00e3o da Demanda-DFD, do Estudo T\u00e9cnico Preliminar-ETP e do Termo de Refer\u00eancia-TR, al\u00e9m de haver ind\u00edcios consistentes de sua atua\u00e7\u00e3o como pregoeiro na fase externa do certame. Tal conclus\u00e3o decorreu, dentre outros elementos, da constata\u00e7\u00e3o de que referido agente subscreveu resposta a recurso administrativo interposto no curso do preg\u00e3o, deixando de reconhecer inconsist\u00eancias existentes nos pr\u00f3prios documentos por ele elaborados na fase de planejamento.<\/p>\n\n\n\n Sem d\u00favida, essa concentra\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es revelou-se incompat\u00edvel com o princ\u00edpio da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es, expressamente previsto nos arts. 5\u00ba e 7\u00ba, \u00a7 1\u00ba, da Lei n\u00ba 14.133\/2021, segundo os quais as atividades essenciais de planejamento, execu\u00e7\u00e3o e controle das contrata\u00e7\u00f5es devem ser distribu\u00eddas entre agentes distintos, de modo a mitigar riscos de oculta\u00e7\u00e3o de erros, fraudes, direcionamento indevido e comprometimento da imparcialidade decis\u00f3ria.<\/p>\n\n\n\n Por \u00f3bvio, que a inexist\u00eancia de mecanismos de revis\u00e3o por outros servidores fragiliza a primeira linha de defesa prevista no art. 169, I da lei regente da esp\u00e9cie. Essa condi\u00e7\u00e3o tem potencial para acobertar falhas nos documentos preparat\u00f3rios, que poderiam ter sido detectados e corrigidos em um ambiente institucional minimamente estruturado sob a l\u00f3gica dos controles internos.<\/p>\n\n\n\n N\u00e3o \u00e9 de hoje que o TCU vem exigindo dos gestores dos \u00f3rg\u00e3os jurisdicionados medidas para atender aos ditames dos princ\u00edpios em tela, a exemplo do Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 3.432\/2025-1\u00aa C\u00e2mara, no qual se assentou que a designa\u00e7\u00e3o de um mesmo agente para atuar simultaneamente nas fases de planejamento e execu\u00e7\u00e3o da licita\u00e7\u00e3o afronta o princ\u00edpio da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es. Tamb\u00e9m foi considerada irregular a designa\u00e7\u00e3o de pregoeiro n\u00e3o ocupante de cargo efetivo no Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.917\/2024-Plen\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n O caso analisado ora revela, assim, que a segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es n\u00e3o se configura como formalidade meramente procedimental, mas como elemento essencial da boa governan\u00e7a, da integridade institucional e da gest\u00e3o de riscos nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. Mesmo na aus\u00eancia de dano material comprovado, a concentra\u00e7\u00e3o indevida de atribui\u00e7\u00f5es cr\u00edticas fragiliza a legitimidade do processo licitat\u00f3rio, compromete a confian\u00e7a nas decis\u00f5es administrativas e amplia a exposi\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o a riscos jur\u00eddicos, operacionais e reputacionais. Trata-se, portanto, de diretriz normativa e jurisprudencial cuja observ\u00e2ncia se imp\u00f5e como condi\u00e7\u00e3o para a regularidade e a sustentabilidade das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas sob a \u00e9gide da Lei n\u00ba 14.133\/2021.<\/p>\n\n\n\n No entanto, h\u00e1 que se ponderar a realidade f\u00e1tica experimentada pela grande maioria dos \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos deste Pa\u00eds, mormente quando olhamos para os pequenos munic\u00edpios do interior.<\/p>\n\n\n\n H\u00e1 um n\u00edtido processo de esvaziamento dos quadros de pessoal e quase sucateamento da m\u00e1quina p\u00fablica decorrentes de diversos fatores que v\u00eam se acumulando ao longo dos \u00faltimos anos. Restri\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias e o aumento do endividamento p\u00fablico vem levando os entes p\u00fablicos a ser\u00edssimas condi\u00e7\u00f5es financeiras. Claro, associado a isso, temos outros relevantes fatores, tais como m\u00e1 gest\u00e3o dos recursos e os casos de corrup\u00e7\u00e3o que sangram os cofres p\u00fablicos. Mas o fato inconteste \u00e9 que muitos \u00f3rg\u00e3os n\u00e3o disp\u00f5em de estrutura administrativa e quadro de pessoal que lhes possibilite atender de forma adequada aos princ\u00edpios da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es e da gest\u00e3o por compet\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n No campo da governan\u00e7a de pessoas, os \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o v\u00eam enfrentando um s\u00e9rio desafio que \u00e9 o de captar e reter m\u00e3o de obra qualificada. O concurso p\u00fablico, que era altamente disputado nos anos 1990, hoje j\u00e1 n\u00e3o atrai o mesmo interesse da for\u00e7a de trabalho dispon\u00edvel, atraindo menos candidatos. Isso deve a alguns fatores importantes. Cite-se a flexibiliza\u00e7\u00e3o do instituto da estabilidade funcional, e os baixos vencimentos pagos pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, transformando muitas vagas em cargos trampolim, ou seja, o candidato aprovado assume o cargo para logo em seguida partir para outro de melhor remunera\u00e7\u00e3o ou at\u00e9 mesmo, convocado a tomar posse, sequer comparece, se desinteressando pela vaga conquistada.<\/p>\n\n\n\n Portanto, em que pese a obrigatoriedade de distribui\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias, bem como a designa\u00e7\u00e3o de servidores efetivos (concursados) para exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00f5es essenciais \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o da norma licitat\u00f3ria, o fato \u00e9 que muitos \u00f3rg\u00e3os n\u00e3o contam com m\u00e3o de obra qualificada sortida. E, nesse contexto, n\u00e3o resta alternativa sen\u00e3o acabar concentrando nas m\u00e3os daquele servidor que det\u00e9m as melhores qualifica\u00e7\u00f5es dentre os demais pertencentes aos quadros do \u00f3rg\u00e3o a execu\u00e7\u00e3o de v\u00e1rias tarefas t\u00e9cnicas que deveriam ser distribu\u00eddas a v\u00e1rias m\u00e3os. E mais. N\u00e3o raro esse servidor sequer \u00e9 concursado, mas detentor de cargo em comiss\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n O art. 22, da LINDB estabelece que na interpreta\u00e7\u00e3o de normas sobre gest\u00e3o p\u00fablica, devem ser considerados os obst\u00e1culos e as dificuldades reais do gestor, bem como as exig\u00eancias das pol\u00edticas p\u00fablicas a seu cargo. Ora, se \u00e9 dever do gestor distribuir entre v\u00e1rios servidores as v\u00e1rias compet\u00eancias t\u00e9cnicas, mas ele n\u00e3o tem em seu quadro de pessoal o n\u00famero de servidores necess\u00e1rios, o \u00fanico caminho \u00e9 concentrar nas m\u00e3os dos poucos dispon\u00edveis (ou, n\u00e3o raro, \u00fanico) as tarefas necess\u00e1rias ao desenvolvimento do processo de contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Carlos Maximiliano[2]<\/a>, em li\u00e7\u00e3o lapidar, consignou que a norma legal n\u00e3o pode ser interpretada de modo que, da sua leitura, resulte em algo in\u00f3cuo, danoso ou absurdo. Ou ainda, que prescreva inconveni\u00eancias ou conduza a conclus\u00f5es inconsistentes ou imposs\u00edveis.<\/p>\n\n\n\n O Estado brasileiro se move por meio dos contratos. Como o Estado n\u00e3o atua no segmento econ\u00f4mico (salvo em poucas atividades estrat\u00e9gicas executadas por algumas estatais), praticamente todas as pol\u00edticas p\u00fablicas a cargo das tr\u00eas esferas de governo dependem da celebra\u00e7\u00e3o de contratos com particulares para serem implementadas e executadas. Ora, se o \u00f3rg\u00e3o que n\u00e3o conta com pessoal qualificado em n\u00famero adequado ficasse impedido de realizar contrata\u00e7\u00f5es justamente por esse motivo, al\u00e9m da paraliza\u00e7\u00e3o da m\u00e1quina p\u00fablica, novas pol\u00edticas deixariam de ser implementadas. E, consequentemente, a sociedade \u00e9 que seria imediatamente prejudicada, suportando os preju\u00edzos decorrentes desse fato.<\/p>\n\n\n\n N\u00e3o por outro motivo, no precedente ora analisado, o eminente Relator ponderou que n\u00e3o teria restado demonstrado preju\u00edzo material \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o, reconhecendo que a anula\u00e7\u00e3o ou suspens\u00e3o imediata do certame poderia comprometer a continuidade de servi\u00e7o p\u00fablico essencial, especialmente diante do encerramento iminente do contrato anterior. Tal circunst\u00e2ncia evidenciou a necessidade de conciliar o rigor jur\u00eddico com a preserva\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico prim\u00e1rio, especialmente em contrata\u00e7\u00f5es de natureza cont\u00ednua e sens\u00edvel \u00e0 seguran\u00e7a patrimonial.<\/p>\n\n\n\n Todavia, o reconhecimento das limita\u00e7\u00f5es f\u00e1ticas acima expostas n\u00e3o pode servir como uma esp\u00e9cie de salvo-conduto para o Gestor deixar de observar as normas e princ\u00edpios do Direito Administrativo. Em outro dizer, ainda que diante daquelas limita\u00e7\u00f5es, cumpre ao gestor p\u00fablico o dever de fundamenta\u00e7\u00e3o qualificada de suas decis\u00f5es. Mesmo nos casos em que se revele inevit\u00e1vel o afastamento das solu\u00e7\u00f5es institucionais ordin\u00e1rias previstas na Lei n\u00ba 14.133\/2021, imp\u00f5e-se ao \u00f3rg\u00e3o justificar, de forma clara e documentada, as raz\u00f5es pelas quais n\u00e3o foi poss\u00edvel designar servidores do quadro efetivo para o exerc\u00edcio das fun\u00e7\u00f5es essenciais, bem como os motivos que inviabilizaram a adequada distribui\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias em observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es. Trata-se de exig\u00eancia diretamente relacionada aos princ\u00edpios da motiva\u00e7\u00e3o, da transpar\u00eancia e da accountability<\/em> administrativa.<\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, a excepcionalidade n\u00e3o pode converter-se em estado permanente. \u00c9 igualmente dever do gestor indicar, no \u00e2mbito do processo administrativo, quais provid\u00eancias est\u00e3o sendo adotadas para superar o d\u00e9ficit estrutural identificado, seja por meio de capacita\u00e7\u00e3o continuada, realiza\u00e7\u00e3o de concursos p\u00fablicos, reorganiza\u00e7\u00e3o interna, coopera\u00e7\u00e3o interinstitucional ou outras estrat\u00e9gias de fortalecimento da capacidade administrativa. A aus\u00eancia de planejamento voltado \u00e0 supera\u00e7\u00e3o dessas limita\u00e7\u00f5es indica leni\u00eancia gerencial e pode caracterizar erro grosseiro (LINDB, art. 28), conduzindo \u00e0 indevida normaliza\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es prec\u00e1rias, em frontal contradi\u00e7\u00e3o com os objetivos de governan\u00e7a, integridade e profissionaliza\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, atraindo, portanto, a responsabiliza\u00e7\u00e3o do gestor.<\/p>\n\n\n\n Registre-se, por fim, que a pr\u00f3pria SFA\/RJ promoveu a anula\u00e7\u00e3o do Preg\u00e3o Eletr\u00f4nico n\u00ba 90002\/2025 e formalizou termo aditivo ao contrato vigente, prorrogando sua vig\u00eancia at\u00e9 2 de fevereiro de 2026, com a finalidade de realizar novo certame em conformidade com o marco legal vigente.<\/p>\n\n\n\n
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