{"id":2674,"date":"2026-02-27T10:35:38","date_gmt":"2026-02-27T13:35:38","guid":{"rendered":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/?p=2674"},"modified":"2026-02-27T10:45:57","modified_gmt":"2026-02-27T13:45:57","slug":"a-terceirizacao-na-administracao-publica-e-a-vedacao-a-superposicao-de-funcoes-comentarios-ao-acordao-25-2026-plenario-tcu","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/a-terceirizacao-na-administracao-publica-e-a-vedacao-a-superposicao-de-funcoes-comentarios-ao-acordao-25-2026-plenario-tcu\/","title":{"rendered":"A Terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 superposi\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es: Coment\u00e1rios ao Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026, Plen\u00e1rio, TCU."},"content":{"rendered":"\n

Resumo:<\/u><\/strong><\/p>\n\n\n\n

O presente artigo examina o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o no Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026-Plen\u00e1rio, que tratou dos limites da terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, especialmente nos contratos com dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra. A decis\u00e3o estabeleceu que \u00e9 indevida a contrata\u00e7\u00e3o de terceiros para presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os com emprego de m\u00e3o de obra dedicada, em que as categorias profissionais contratadas representem superposi\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es entre os terceirizados e os servidores ou empregados de carreira da entidade p\u00fablica contratante, por afronta ao princ\u00edpio do concurso p\u00fablico (CRFB, art. 37, II). Tamb\u00e9m firmou o entendimento no sentido de que n\u00e3o h\u00e1 irregularidade quando o cargo p\u00fablico se encontra em extin\u00e7\u00e3o ou inexiste no quadro permanente do \u00f3rg\u00e3o. Contudo, como se ver\u00e1 adiante, a mera identidade de categoria profissional entre terceirizados e servidores p\u00fablicos n\u00e3o configura, por si s\u00f3, n\u00e3o caracteriza a irregularidade apontada, que surge apenas quando h\u00e1 superposi\u00e7\u00e3o de atribui\u00e7\u00f5es, caracterizando substitui\u00e7\u00e3o indevida de servidores concursados. O estudo analisa o regime jur\u00eddico aplic\u00e1vel \u00e0 terceiriza\u00e7\u00e3o de atividade-fim e atividade-meio \u00e0 luz da Lei n\u00ba 13.429\/2017 e da S\u00famula n\u00ba 331 do TST, e demonstra a import\u00e2ncia do planejamento contratual para evitar desvirtuamentos. Conclui-se que a defini\u00e7\u00e3o adequada da modelagem contratual e das atribui\u00e7\u00f5es a serem executadas \u00e9 essencial para compatibilizar efici\u00eancia administrativa e observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio do concurso p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Palavras-chave<\/u><\/strong><\/p>\n\n\n\n

Contrato Administrativo. Terceiriza\u00e7\u00e3o. Dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra. Concurso p\u00fablico. Atividade-fim. Planejamento da contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

1. Introdu\u00e7\u00e3o. 2. Terceiriza\u00e7\u00e3o como estrat\u00e9gia de aumento de produtividade nas organiza\u00e7\u00f5es. 3. Atividade-fim e atividade-meio no atual regime jur\u00eddico brasileiro. 4. A terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e o princ\u00edpio do concurso p\u00fablico. 5. O entendimento do TCU no Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026-Plen\u00e1rio. 6. Exemplos pr\u00e1ticos e par\u00e2metros de regularidade. 7. Planejamento contratual e preven\u00e7\u00e3o de irregularidades. 8. Conclus\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

1. Introdu\u00e7\u00e3o.<\/h3>\n\n\n\n

Os contratos de terceiriza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os v\u00eam, ao longo do tempo, ganhando cada vez mais relev\u00e2ncia e tornando-se progressivamente mais complexos e sofisticados. Em um primeiro momento, o objeto desses ajustes era a pr\u00f3pria for\u00e7a de trabalho dos colaboradores \u2014 tratava-se dos chamados contratos de loca\u00e7\u00e3o de m\u00e3o de obra. Posteriormente, deixou de assumir essa roupagem para serem tratados como presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os com emprego de m\u00e3o de obra em regime de dedica\u00e7\u00e3o exclusiva.<\/p>\n\n\n\n

No pref\u00e1cio \u00e0 obra Gerenciamento de Riscos nas Aquisi\u00e7\u00f5es e Contrata\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica direta, Estatais e sistema S,[1]<\/a> o eminente Professor Claudio Brand\u00e3o de Oliveira destaca a import\u00e2ncia estrat\u00e9gica que os contratos exercem no Estado brasileiro, apontando que, sem eles, a m\u00e1quina estatal se veria em s\u00e9rias dificuldades de manter-se em opera\u00e7\u00e3o, destacando, verbis<\/em>:<\/p>\n\n\n\n

Sobre o tema, tenho afirmado em sala de aula que o Estado brasileiro, \u00e0 exemplo de v\u00e1rios outros na p\u00f3s-modernidade, move-se atrav\u00e9s de contratos. A execu\u00e7\u00e3o direta de obras e servi\u00e7os \u00e9 cada vez mais rara. A iniciativa privada, comprovadamente mais eficaz, \u00e9 chamada a contribuir, atrav\u00e9s do v\u00ednculo contratual, para satisfa\u00e7\u00e3o das demandas da sociedade. \u00c9 poss\u00edvel afirmar que n\u00e3o h\u00e1 atividade estatal que se desenvolva sem o suporte direto ou indireto de contratos.<\/p>\n\n\n\n

E arremata:<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o h\u00e1 d\u00favida de que os contratos s\u00e3o imprescind\u00edveis para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica no Brasil, por\u00e9m, a gest\u00e3o ineficiente, ou sem controle eficaz, \u00e9 o ambiente perfeito para a corrup\u00e7\u00e3o e o desperd\u00edcio.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, do mesmo modo que os contratos se colocam como absolutamente necess\u00e1rios ao interesse coletivo, os riscos inerentes a qualquer contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica tamb\u00e9m os acompanham, dentre eles, os casos de m\u00e1 gest\u00e3o e de corrup\u00e7\u00e3o, capazes de comprometer a integridade das finan\u00e7as p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, a nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos Administrativos refor\u00e7a a exig\u00eancia de ado\u00e7\u00e3o, pelos gestores p\u00fablicos, de mecanismos estruturados de governan\u00e7a, gest\u00e3o de riscos e controles internos, com o prop\u00f3sito de prevenir, mitigar e tratar os impactos negativos decorrentes dessas disfun\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

O regime contempor\u00e2neo das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas exige, portanto, a concilia\u00e7\u00e3o entre efici\u00eancia administrativa e respeito aos princ\u00edpios constitucionais, especialmente aqueles insculpidos no caput<\/em> do art. 37 da CRFB.<\/p>\n\n\n\n

\u00c0 luz do precedente que ser\u00e1 examinado, mostra-se oportuno aprofundar o debate acerca dos limites jur\u00eddicos da terceiriza\u00e7\u00e3o e dos crit\u00e9rios para identificar eventual identidade material entre categorias profissionais terceirizadas e cargos efetivos do \u00f3rg\u00e3o contratante. Se, por um lado, \u00e9 imperioso resguardar o concurso p\u00fablico como regra constitucional de investidura em cargos p\u00fablicos, por outro, n\u00e3o se pode engessar a atua\u00e7\u00e3o estatal a ponto de inviabilizar a adequada operacionaliza\u00e7\u00e3o da m\u00e1quina administrativa. A imposi\u00e7\u00e3o de restri\u00e7\u00f5es desproporcionais ao poder contratual do Estado pode conduzir \u00e0 inefici\u00eancia e \u00e0 deteriora\u00e7\u00e3o da qualidade dos servi\u00e7os prestados \u00e0 sociedade.<\/p>\n\n\n\n

Faz-se mister, portanto, delimitar com precis\u00e3o o crit\u00e9rio de aferi\u00e7\u00e3o da regularidade dos contratos de terceiriza\u00e7\u00e3o. Se demonstrar\u00e1 que esta n\u00e3o decorre da mera coincid\u00eancia nominal entre a categoria profissional contratada e os cargos existentes no quadro permanente, mas da superposi\u00e7\u00e3o concreta de atribui\u00e7\u00f5es, situa\u00e7\u00e3o que pode caracterizar substitui\u00e7\u00e3o indevida de servidores e, consequentemente, afronta \u00e0 regra do concurso p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

2. Terceiriza\u00e7\u00e3o como estrat\u00e9gia de aumento de produtividade nas organiza\u00e7\u00f5es<\/h3>\n\n\n\n

A terceiriza\u00e7\u00e3o configura estrat\u00e9gia de gest\u00e3o por meio da qual uma organiza\u00e7\u00e3o transfere a execu\u00e7\u00e3o de determinadas atividades a outra empresa especializada, com o objetivo de otimizar recursos, ampliar a efici\u00eancia operacional e concentrar-se em seu n\u00facleo estrat\u00e9gico (core business). No ordenamento jur\u00eddico brasileiro, admite-se, atualmente, a terceiriza\u00e7\u00e3o tanto de atividades-meio quanto de atividades-fim.<\/p>\n\n\n\n

A mat\u00e9ria encontra-se disciplinada, sobretudo, pelas Leis n\u00ba 13.429\/2017 e n\u00ba 13.467\/2017 (Reforma Trabalhista), que consolidaram a possibilidade de contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os terceirizados em quaisquer etapas do processo produtivo. Trata-se de rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica de natureza triangular, na qual a empresa prestadora \u00e9 respons\u00e1vel pela contrata\u00e7\u00e3o, remunera\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o dos trabalhadores, que desempenham suas atividades em benef\u00edcio da empresa tomadora, sem que se estabele\u00e7a v\u00ednculo empregat\u00edcio direto com esta, desde que ausentes os requisitos caracterizadores da rela\u00e7\u00e3o de emprego.<\/p>\n\n\n\n

Esse modelo surge com mais for\u00e7a na 2\u00aa Guerra Mundial como forma de as ind\u00fastrias aumentarem sua produtividade, centrando-se em suas atividades principais. Com o fim da guerra, a terceiriza\u00e7\u00e3o evoluiu e consolidou-se como uma t\u00e9cnica administrativa eficiente e eficaz, quando aplicada adequadamente.[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n

\u00c9 ineg\u00e1vel que a terceiriza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os pode proporcionar relevantes vantagens competitivas. Entre elas, destaca-se a potencial redu\u00e7\u00e3o de custos operacionais, especialmente aqueles relacionados a recrutamento, sele\u00e7\u00e3o e treinamento de pessoal, uma vez que a empresa prestadora, em regra, j\u00e1 disp\u00f5e de profissionais qualificados para a execu\u00e7\u00e3o das atividades contratadas.<\/p>\n\n\n\n

Outro aspecto relevante \u00e9 o incremento da produtividade e da qualidade na presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, na medida em que a terceiriza\u00e7\u00e3o pressup\u00f5e a contrata\u00e7\u00e3o de empresa especializada no objeto contratual, dotada de expertise t\u00e9cnica e estrutura organizacional compat\u00edvel com as demandas do servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

Acresce-se, ainda, a maior agilidade e flexibilidade na contrata\u00e7\u00e3o, sobretudo quando comparada aos procedimentos de admiss\u00e3o direta sob o regime celetista. Nesse contexto, cumpre mencionar tamb\u00e9m a aloca\u00e7\u00e3o dos riscos trabalhistas \u00e0 empresa prestadora, que assume a responsabilidade pela gest\u00e3o das rela\u00e7\u00f5es de emprego e pelos encargos correlatos. Tal circunst\u00e2ncia pode implicar, para a tomadora, redu\u00e7\u00e3o do passivo trabalhista potencial e simplifica\u00e7\u00e3o das rotinas administrativas relacionadas \u00e0 gest\u00e3o de pessoal, sem preju\u00edzo da responsabilidade subsidi\u00e1ria nos termos da legisla\u00e7\u00e3o e da jurisprud\u00eancia aplic\u00e1veis.<\/p>\n\n\n\n

3. A terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e o princ\u00edpio do concurso p\u00fablico.<\/h3>\n\n\n\n

Acabou sendo apropriada pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica como fundamento para a redu\u00e7\u00e3o da m\u00e1quina estatal no contexto do abandono do paradigma do Estado do Bem Estar Social intervencionista ou providencial em prol do modelo de Estado Subsidi\u00e1rio, cuja atua\u00e7\u00e3o est\u00e1 centrada no bin\u00f4mio complementariedade e subsidiariedade. Segundo esclarece Jos\u00e9 Roberto Freire Pimenta:[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n[…] no campo da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, a terceiriza\u00e7\u00e3o recebeu tratamento legal pioneiro por meio do Decreto-Lei n. 200\/67, que, ao pretender promover a reforma administrativa e como forma de impedir o crescimento desmesurado da m\u00e1quina administrativa, exortava o administrador p\u00fablico a recorrer, sempre que poss\u00edvel, \u00e0 execu\u00e7\u00e3o indireta de tarefas executivas e atividades internas que, pela natureza altamente especializada ou pela necessidade apenas transit\u00f3ria, n\u00e3o justificariam a cria\u00e7\u00e3o de carreiras p\u00fablicas, e isso por meio da contrata\u00e7\u00e3o de entidades da iniciativa privada (art. 10, \u00a7 7\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

A realidade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica \u00e9 distinta. Diferentemente das empresas privadas, o Estado n\u00e3o exerce atividade econ\u00f4mica em sentido estrito; sua fun\u00e7\u00e3o \u00e9 implementar pol\u00edticas p\u00fablicas e prestar servi\u00e7os \u00e0 sociedade. Para tanto, depende intensamente da contrata\u00e7\u00e3o de particulares.<\/p>\n\n\n\n

Ora, se na administra\u00e7\u00e3o privada a terceiriza\u00e7\u00e3o \u00e9 um modelo bem-sucedido de gest\u00e3o, com reconhecido ganho de produtividade, porque n\u00e3o o seria quando adotado pelos \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. A \u00fanica diferen\u00e7a em termos de resultado para o tomador p\u00fablico em rela\u00e7\u00e3o ao privado \u00e9 que aquele n\u00e3o visa lucro. Mas tal qual o segundo, pretendem entregar o melhor produto ao seu p\u00fablico-alvo.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, seria um contrassenso inadmitir ou limitar excessivamente que \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica realizassem contrata\u00e7\u00f5es a partir desse modelo gerencial.<\/p>\n\n\n\n

No \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, essa t\u00e9cnica de gest\u00e3o ganhou for\u00e7a no governo FHC nos idos de 1995. Seguindo a tend\u00eancia do modelo econ\u00f4mico neoliberal, que, em s\u00edntese, busca menor interven\u00e7\u00e3o estatal e maior autonomia para as rela\u00e7\u00f5es trabalhistas pelos trabalhadores e sindicatos, sobreveio a Reforma do Estado, Nela foram fixadas as diretrizes e a concep\u00e7\u00e3o de um Estado gerencial, em que a privatiza\u00e7\u00e3o e a terceiriza\u00e7\u00e3o assumem lugar de destaque no cen\u00e1rio pol\u00edtico-gerencial. Em trabalho publicado anteriormente[4]<\/a>, tive a oportunidade de indicar com mais precis\u00e3o esse movimento estatal, o que reproduzo a seguir:<\/p>\n\n\n\n

Na esteira da reforma, \u00e9 editado o Decreto no 2.271\/1997, que disp\u00f5e sobre a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal direta, aut\u00e1rquica e fundacional, trazendo as seguintes disposi\u00e7\u00f5es:<\/p>\n\n\n\n

Art. 1\u00ba No \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal direta, aut\u00e1rquica e fundacional poder\u00e3o ser objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta as atividades materiais acess\u00f3rias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem \u00e1rea de compet\u00eancia legal do \u00f3rg\u00e3o ou entidade.<\/p>\n\n\n\n

\u00a71\u00ba As atividades de conserva\u00e7\u00e3o, limpeza, seguran\u00e7a, vigil\u00e2ncia, transportes, inform\u00e1tica, copeiragem, recep\u00e7\u00e3o, reprografia, telecomunica\u00e7\u00f5es e manuten\u00e7\u00e3o de pr\u00e9dios, equipamentos e instala\u00e7\u00f5es ser\u00e3o, de prefer\u00eancia, objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta.<\/p>\n\n\n\n

\u00a72\u00ba N\u00e3o poder\u00e3o ser objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta as atividades inerentes \u00e0s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do \u00f3rg\u00e3o ou entidade, salvo expressa disposi\u00e7\u00e3o legal em contr\u00e1rio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no \u00e2mbito do quadro geral de pessoal.<\/p>\n\n\n\n[\u2026]\n\n\n\n

Art. 3\u00ba O objeto da contrata\u00e7\u00e3o ser\u00e1 definido de forma expressa no edital de licita\u00e7\u00e3o e no contrato exclusivamente como presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Assim, se estabeleceu o conceito de atividades acess\u00f3rias e se distinguiu o que poderia e o que n\u00e3o poderia ser objeto de terceiriza\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Ditou-se um limite claro na terceiriza\u00e7\u00e3o de maneira de que esta ferramenta gerencial n\u00e3o se trasmudasse em escape ao dever de realiza\u00e7\u00e3o concurso p\u00fablico como forma de ingresso nos quadros efetivos dos \u00f3rg\u00e3os e entidades federais.<\/p>\n\n\n\n

A partir desse momento, observa-se um crescimento expressivo da terceiriza\u00e7\u00e3o no setor p\u00fablico, impulsionado por sucessivas medidas de reestrutura\u00e7\u00e3o das carreiras dos quadros efetivos \u2014 em muitos casos, com a extin\u00e7\u00e3o de cargos e carreiras. Esse movimento ampliou, na pr\u00e1tica, o espa\u00e7o para a contrata\u00e7\u00e3o indireta de servi\u00e7os, expandindo as hip\u00f3teses em que a terceiriza\u00e7\u00e3o passou a ser admitida pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

4. O entendimento do TCU no Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026-Plen\u00e1rio.<\/h3>\n\n\n\n

Uma das maiores preocupa\u00e7\u00f5es dos \u00f3rg\u00e3os de controle da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica com essa esp\u00e9cie de contratos desde sempre foi o risco de burla ao princ\u00edpio do concurso p\u00fablico para preenchimento de cargos e empregos p\u00fablicos. O Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026-Plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, objeto deste trabalho, enfrentou essa sens\u00edvel quest\u00e3o ao examinar poss\u00edveis irregularidades em preg\u00e3o eletr\u00f4nico realizado pela Funda\u00e7\u00e3o Universidade Federal de Ci\u00eancias da Sa\u00fade de Porto Alegre (UFCSPA), cujo objeto era a contrata\u00e7\u00e3o, no sistema de registro de pre\u00e7os, de servi\u00e7os continuados de apoio t\u00e9cnico e fiscaliza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os das \u00e1reas de engenharia e arquitetura.<\/p>\n\n\n\n

A referida decis\u00e3o colegiada fixou o seguinte entendimento[5]<\/a>:<\/p>\n\n\n\n

Contrato Administrativo. Terceiriza\u00e7\u00e3o. Veda\u00e7\u00e3o. Cess\u00e3o de m\u00e3o de obra. Exclusividade. Servidor p\u00fablico. Atividade-fim. Atividade-meio.<\/p>\n\n\n\n

A superposi\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es entre os terceirizados de empresa contratada em regime de dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra e os servidores ou empregados de carreira da entidade p\u00fablica contratante caracteriza infring\u00eancia \u00e0 regra do concurso p\u00fablico (art. 37, inciso II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal). No entanto, \u00e9 poss\u00edvel a contrata\u00e7\u00e3o dos mesmos servi\u00e7os por meio de ajustes sem dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra, em que os servi\u00e7os prestados sejam pagos por demanda ou produtos entregues, e n\u00e3o por postos de trabalho.<\/p>\n\n\n\n

Na instru\u00e7\u00e3o, a equipe t\u00e9cnica do TCU verificou que o ETP correspondente \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o justificou o modelo adotado com os seguintes dizeres:<\/p>\n\n\n\n

Atualmente, para o atendimento de todas as atribui\u00e7\u00f5es mencionadas acima, a CENG conta com cinco servidores ativos e tr\u00eas bolsistas de apoio t\u00e9cnico que d\u00e3o suporte \u00e0s atividades conduzidas pelos servidores do quadro permanente. Dentre os cargos do quadro, temos 02 engenheiros civis, 01 engenheiro de seguran\u00e7a do trabalho, 01 t\u00e9cnico de seguran\u00e7a do trabalho e 01 administrador. No apoio, temos 01 bolsista de engenharia el\u00e9trica, 01 de arquitetura e 01 t\u00e9cnica de seguran\u00e7a do trabalho, totalizando 08 colaboradores. A partir do m\u00eas de mar\u00e7o, com o t\u00e9rmino de um dos contratos de bolsa, passaremos a contar com uma equipe de 07 colaboradores.”<\/p>\n\n\n\n

Ap\u00f3s destacar que o fornecimento de m\u00e3o de obra vem sendo banido pela Corte de Contas, o Relator anota que, ao menos em princ\u00edpio, eventual defici\u00eancia do n\u00famero de servidores somado ao incremento da demanda n\u00e3o seria suficiente para dar azo \u00e0 terceiriza\u00e7\u00e3o de atividades final\u00edsticas. Destacou ainda que a jurisprud\u00eancia do TCU e do Poder Judici\u00e1rio tem considerado o contrato de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os l\u00edcito e leg\u00edtimo – desde que n\u00e3o haja a transfer\u00eancia para terceiros de atividades essenciais do \u00f3rg\u00e3o ou da entidade contratante, assim como as previstas como atribui\u00e7\u00f5es de cargos que integram seu corpo de servidores.<\/p>\n\n\n\n

O TCU reconheceu, ainda, que servi\u00e7os semelhantes podem ser contratados de forma leg\u00edtima por meio de ajustes sem dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra, com pagamento por demanda ou por produto entregue, reduzindo o risco de assimila\u00e7\u00e3o funcional.<\/p>\n\n\n\n

5. A supera\u00e7\u00e3o do crit\u00e9rio atividade-meio versus atividade-fim na terceiriza\u00e7\u00e3o e seus reflexos na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/h3>\n\n\n\n

A distin\u00e7\u00e3o entre atividade-meio e atividade-fim consolidou-se, por d\u00e9cadas, como principal par\u00e2metro para aferir a licitude da terceiriza\u00e7\u00e3o no Brasil. Tal crit\u00e9rio foi estruturado, sobretudo, no \u00e2mbito da jurisprud\u00eancia trabalhista, especialmente por meio da S\u00famula n\u00ba 331 do TST.<\/p>\n\n\n\n

Segundo a reda\u00e7\u00e3o original do referido verbete, a terceiriza\u00e7\u00e3o seria admitida apenas nas chamadas atividades-meio do tomador de servi\u00e7os, sendo il\u00edcita quando voltada \u00e0 atividade-fim, ressalvadas hip\u00f3teses espec\u00edficas previstas em lei (como o trabalho tempor\u00e1rio). Esse entendimento passou a irradiar efeitos tamb\u00e9m sobre a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, embora sua constru\u00e7\u00e3o tivesse origem em controv\u00e9rsias t\u00edpicas do setor privado.<\/p>\n\n\n\n

5.1. A fragilidade conceitual da dicotomia meio\/fim<\/h4>\n\n\n\n

A distin\u00e7\u00e3o, contudo, sempre apresentou dificuldades te\u00f3ricas e pr\u00e1ticas. Como observa a doutrina \u2014 a exemplo das reflex\u00f5es desenvolvidas por Flavio Amaral Garcia[6]<\/a> \u2014, o ordenamento constitucional brasileiro jamais positivou a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 terceiriza\u00e7\u00e3o da atividade-fim. Nem o Decreto-Lei n\u00ba 200\/1967, nem a antiga Lei n\u00ba 8.666\/1993, tampouco a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 estabeleceram tal proibi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O revogado Decreto n\u00ba 2.271\/1997 trazia a seguinte delimita\u00e7\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n

Art . 1\u00ba No \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal direta, aut\u00e1rquica e fundacional poder\u00e3o ser objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta as atividades materiais acess\u00f3rias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem \u00e1rea de compet\u00eancia legal do \u00f3rg\u00e3o ou entidade.<\/p>\n\n\n\n

\u00a7 1\u00ba As atividades de conserva\u00e7\u00e3o, limpeza, seguran\u00e7a, vigil\u00e2ncia, transportes, inform\u00e1tica, copeiragem, recep\u00e7\u00e3o, reprografia, telecomunica\u00e7\u00f5es e manuten\u00e7\u00e3o de pr\u00e9dios, equipamentos e instala\u00e7\u00f5es ser\u00e3o, de prefer\u00eancia, objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta.<\/p>\n\n\n\n

\u00a7 2\u00ba N\u00e3o poder\u00e3o ser objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta as atividades inerentes \u00e0s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do \u00f3rg\u00e3o ou entidade, salvo expressa disposi\u00e7\u00e3o legal em contr\u00e1rio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no \u00e2mbito do quadro geral de pessoal.<\/p>\n\n\n\n

Notem que a norma regulamentar limitou a contrata\u00e7\u00e3o de terceiros a: a) atividades acess\u00f3rias ou complementares \u00e0quelas que constituiriam miss\u00e3o institucional do tomador (caput<\/em>); e, b) atividades inerentes \u00e0s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do \u00f3rg\u00e3o ou entidade, salvo aqueles que j\u00e1 estejam em processo de extin\u00e7\u00e3o (\u00a72\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

O regulamento atualmente em vigor \u2014 Decreto \u00ba 9.507\/2018 \u2014 delimitou a contrata\u00e7\u00e3o de terceiros de forma mais detalhada:<\/p>\n\n\n\n

Art. 3\u00ba N\u00e3o ser\u00e3o objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal direta, aut\u00e1rquica e fundacional, os servi\u00e7os:<\/p>\n\n\n\n

I – que envolvam a tomada de decis\u00e3o ou posicionamento institucional nas \u00e1reas de planejamento, coordena\u00e7\u00e3o, supervis\u00e3o e controle;<\/p>\n\n\n\n

II – que sejam considerados estrat\u00e9gicos para o \u00f3rg\u00e3o ou a entidade, cuja terceiriza\u00e7\u00e3o possa colocar em risco o controle de processos e de conhecimentos e tecnologias;<\/p>\n\n\n\n

III – que estejam relacionados ao poder de pol\u00edcia, de regula\u00e7\u00e3o, de outorga de servi\u00e7os p\u00fablicos e de aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00e3o; e<\/p>\n\n\n\n

IV – que sejam inerentes \u00e0s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do \u00f3rg\u00e3o ou da entidade, exceto disposi\u00e7\u00e3o legal em contr\u00e1rio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no \u00e2mbito do quadro geral de pessoal.<\/p>\n\n\n\n

<\/a>\u00a7 1\u00ba Os servi\u00e7os auxiliares, instrumentais ou acess\u00f3rios de que tratam os incisos do caput <\/strong>poder\u00e3o ser executados de forma indireta, vedada a transfer\u00eancia de responsabilidade para a realiza\u00e7\u00e3o de atos administrativos ou a tomada de decis\u00e3o para o contratado.<\/p>\n\n\n\n

V\u00ea-se que os incisos I, II e III tratam de coibir a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os cujo objeto envolva atividades t\u00edpicas de Estado. J\u00e1 o inciso IV repisa a veda\u00e7\u00e3o contida no regulamento revogado.<\/p>\n\n\n\n

Mas \u00e9 fato que a constru\u00e7\u00e3o da diferencia\u00e7\u00e3o entre atividade meio e fim foi eminentemente jurisprudencial. O problema \u00e9 que a identifica\u00e7\u00e3o do que seja \u201catividade-fim\u201d mostra-se altamente vari\u00e1vel conforme o modelo organizacional adotado. Em estruturas administrativas contempor\u00e2neas, marcadas por especializa\u00e7\u00e3o tecnol\u00f3gica e fragmenta\u00e7\u00e3o funcional, a separa\u00e7\u00e3o r\u00edgida entre n\u00facleo e periferia produtiva torna-se fr\u00e1gil e artificial.<\/p>\n\n\n\n

No setor p\u00fablico, essa inconsist\u00eancia revela-se ainda mais evidente. O Estado delega, por meio de concess\u00f5es e parcerias, atividades inequivocamente final\u00edsticas \u2014 como energia el\u00e9trica, transporte coletivo, saneamento, sa\u00fade e infraestrutura \u2014 sem que se cogite viola\u00e7\u00e3o constitucional pelo simples fato de se tratar de atividade-fim. A pr\u00f3pria l\u00f3gica das concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos demonstra que a titularidade estatal n\u00e3o se confunde com a execu\u00e7\u00e3o direta.<\/p>\n\n\n\n

5.2. O marco legislativo de 2017 e a mudan\u00e7a de paradigma<\/h4>\n\n\n\n

A supera\u00e7\u00e3o normativa da dicotomia meio\/fim ocorreu com as Leis n\u00ba 13.429\/2017 e n\u00ba 13.467\/2017 (Reforma Trabalhista), que alteraram a Lei n\u00ba 6.019\/1974 para admitir expressamente a terceiriza\u00e7\u00e3o de quaisquer atividades da empresa, inclusive a atividade principal.<\/p>\n\n\n\n

O novo regime jur\u00eddico rompeu com a limita\u00e7\u00e3o anteriormente imposta pela jurisprud\u00eancia trabalhista. Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 324 e o RE 958.252 (Tema 725 da repercuss\u00e3o geral), consolidou o entendimento de que \u00e9 l\u00edcita a terceiriza\u00e7\u00e3o ou qualquer outra forma de divis\u00e3o do trabalho entre pessoas jur\u00eddicas distintas, independentemente do objeto social envolvido.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1, por\u00e9m, quem dirija cr\u00edticas a essa evolu\u00e7\u00e3o normativa.<\/p>\n\n\n\n

Segundo os cr\u00edticos, em resumo, a amplia\u00e7\u00e3o do conceito de terceiriza\u00e7\u00e3o ao admitir a contrata\u00e7\u00e3o indireta em quaisquer etapas do processo produtivo, inclusive na atividade principal, trouxe consigo relevantes riscos sociais e jur\u00eddicos.<\/p>\n\n\n\n

A fragmenta\u00e7\u00e3o da cadeia produtiva \u2014 intensificada pela possibilidade de subcontrata\u00e7\u00f5es sucessivas \u2014 dificulta a fiscaliza\u00e7\u00e3o do cumprimento de obriga\u00e7\u00f5es trabalhistas e previdenci\u00e1rias, favorecendo a dilui\u00e7\u00e3o de responsabilidades e o aumento da litigiosidade. A substitui\u00e7\u00e3o da responsabilidade solid\u00e1ria pela subsidi\u00e1ria, por sua vez, tende, na opini\u00e3o dos mesmos cr\u00edticos, a postergar a satisfa\u00e7\u00e3o de cr\u00e9ditos trabalhistas, impondo ao empregado o \u00f4nus de percorrer m\u00faltiplas etapas processuais at\u00e9 alcan\u00e7ar o efetivo adimplemento. Nesse cen\u00e1rio, observa-se maior rotatividade, instabilidade contratual e, em muitos casos, redu\u00e7\u00e3o remunerat\u00f3ria em compara\u00e7\u00e3o aos empregados diretamente contratados.<\/p>\n\n\n\n

Paralelamente, a flexibiliza\u00e7\u00e3o normativa abriu espa\u00e7o para novas formas contratuais marcadas por significativa incerteza econ\u00f4mica, como o trabalho intermitente e a expans\u00e3o do trabalho tempor\u00e1rio, al\u00e9m de pr\u00e1ticas como a pejotiza\u00e7\u00e3o e a chamada \u201cuberiza\u00e7\u00e3o\u201d, nas quais o trabalhador assume custos e riscos t\u00edpicos da atividade empresarial sem usufruir das garantias tradicionais do emprego. Soma-se a isso o enfraquecimento da negocia\u00e7\u00e3o coletiva e da atua\u00e7\u00e3o sindical, o que reduz o poder de barganha do trabalhador em contextos de desemprego estrutural. O resultado, segundo parcela expressiva da doutrina cr\u00edtica, \u00e9 um deslocamento do eixo protetivo do Direito do Trabalho para uma l\u00f3gica de mercado mais flex\u00edvel, com potencial incremento da vulnerabilidade social e da desigualdade nas rela\u00e7\u00f5es laborais.<\/p>\n\n\n\n

Em que pese opini\u00f5es contr\u00e1rios, o fato \u00e9 que atualmente o regime jur\u00eddico p\u00e1trio admite a terceiriza\u00e7\u00e3o de qualquer atividade, n\u00e3o importando a localiza\u00e7\u00e3o da mesma na cadeia produtiva. Vale para o setor privado; vale para o setor p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

5.3. Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, concurso p\u00fablico e terceiriza\u00e7\u00e3o<\/h4>\n\n\n\n

No \u00e2mbito estatal, a an\u00e1lise n\u00e3o pode se limitar \u00e0 \u00f3tica trabalhista. Incide, de forma decisiva, o art. 37, II, da Constitui\u00e7\u00e3o, que exige concurso p\u00fablico para investidura em cargo ou emprego p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Durante longo per\u00edodo, associou-se a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 terceiriza\u00e7\u00e3o da atividade-fim \u00e0 necessidade de preserva\u00e7\u00e3o do concurso p\u00fablico. Contudo, como sustenta parte relevante da doutrina, o concurso n\u00e3o impede, em abstrato, a terceiriza\u00e7\u00e3o de atividades final\u00edsticas. O que se deve evitar \u00e9 a substitui\u00e7\u00e3o indevida de servidores por terceirizados no exerc\u00edcio das mesmas atribui\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

O foco desloca-se, portanto, da natureza abstrata da atividade (meio ou fim) para a an\u00e1lise concreta das fun\u00e7\u00f5es desempenhadas e da estrutura administrativa existente. A coexist\u00eancia de servidores concursados e terceirizados exercendo id\u00eanticas atribui\u00e7\u00f5es pode, sem d\u00favida, caracterizar burla \u00e0 regra constitucional, mas essa irregularidade decorre da superposi\u00e7\u00e3o funcional, e n\u00e3o da qualifica\u00e7\u00e3o conceitual da atividade como final\u00edstica.<\/p>\n\n\n\n

5.4. Novos limites materiais \u00e0 terceiriza\u00e7\u00e3o<\/h4>\n\n\n\n

Superada a dicotomia meio\/fim, a doutrina passou a propor limites mais consistentes para a terceiriza\u00e7\u00e3o em geral e que pode ser aplicada \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Dois vetores assumem especial relev\u00e2ncia:<\/p>\n\n\n\n

a) Atividades que envolvem exerc\u00edcio de poder de imp\u00e9rio \u2014 atos de autoridade, poder de pol\u00edcia, regula\u00e7\u00e3o, aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es e decis\u00f5es administrativas com efeitos externos \u2014 s\u00e3o, em regra, indeleg\u00e1veis a particulares;<\/p>\n\n\n\n

b) Carreiras constitucionalmente estruturadas \u2014 fun\u00e7\u00f5es para as quais a Constitui\u00e7\u00e3o exige garantias espec\u00edficas de independ\u00eancia funcional (como magistratura, Minist\u00e9rio P\u00fablico, advocacia p\u00fablica e outras carreiras t\u00edpicas de Estado) n\u00e3o podem ser substitu\u00eddas por contrata\u00e7\u00e3o indireta.<\/p>\n\n\n\n

Esses limites s\u00e3o qualitativos e vinculam-se \u00e0 natureza da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica exercida, n\u00e3o \u00e0 classifica\u00e7\u00e3o abstrata da atividade em si.<\/p>\n\n\n\n

5.5. O princ\u00edpio da efici\u00eancia como crit\u00e9rio decis\u00f3rio<\/h4>\n\n\n\n

Com a Emenda Constitucional n\u00ba 19\/1998, o princ\u00edpio da efici\u00eancia foi expressamente incorporado ao caput do art. 37 da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Efici\u00eancia \u00e9 meio; efic\u00e1cia \u00e9 resultado. Logo, n\u00e3o se admite que haja confus\u00e3o entre esses dois conceitos, nem tampouco que sejam tratados como se fossem sin\u00f4nimos. Como uma norma jur\u00eddica n\u00e3o pode prescrever um resultado, mas apenas uma conduta (omissiva ou comissiva), o princ\u00edpio constitucional n\u00e3o est\u00e1 a obrigar o agente p\u00fablico a atingir um dado resultado, mas o obriga a buscar o melhor resultado poss\u00edvel ao interesse p\u00fablico. Por isso, o dever de efici\u00eancia \u00e9 um dever de meio. Nesse sentido, ningu\u00e9m menos do que Cintra do Amaral[7]<\/a>:<\/p>\n\n\n\n[…] o princ\u00edpio da efici\u00eancia, contido no caput do art. 37 da Constitui\u00e7\u00e3o, refere-se \u00e0 no\u00e7\u00e3o de obriga\u00e7\u00e3o de meios. Ao dizer que o agente administrativo deve ser eficiente, est\u00e1-se dizendo que ele deve agir, como diz TRABUCCHI, com \u2018a dilig\u00eancia do bom pai de fam\u00edlia\u2019 (destaques do original).<\/p>\n\n\n\n

Diante do que foi dito, o dever de efici\u00eancia \u00e9 a obriga\u00e7\u00e3o na qual o agente p\u00fablico tem o dever de utilizar todos os meios dispon\u00edveis e adequados para o alcance dos objetivos colimados, n\u00e3o se conformando com o m\u00ednimo necess\u00e1rio, ainda que de acordo com a letra fria da norma. A partir de ent\u00e3o, a decis\u00e3o de terceirizar passou a demandar fundamenta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnico-econ\u00f4mica.<\/p>\n\n\n\n

Logo, a terceiriza\u00e7\u00e3o n\u00e3o deve ser guiada por crit\u00e9rios ideol\u00f3gicos \u2014 nem pela proibi\u00e7\u00e3o aprior\u00edstica, nem pela liberaliza\u00e7\u00e3o irrestrita. Exige-se planejamento, estudos que apontem a vantagem operacional e econ\u00f4mica da solu\u00e7\u00e3o de terceirizar, an\u00e1lise de riscos e avalia\u00e7\u00e3o de impactos organizacionais. A Administra\u00e7\u00e3o deve demonstrar que o modelo contratual adotado \u00e9 o mais adequado \u00e0 satisfa\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

6. O princ\u00edpio da primazia da realidade e a aferi\u00e7\u00e3o da superposi\u00e7\u00e3o funcional na terceiriza\u00e7\u00e3o<\/h3>\n\n\n\n

A evolu\u00e7\u00e3o normativa e jurisprudencial revela clara transi\u00e7\u00e3o: de um modelo restritivo, centrado na distin\u00e7\u00e3o formal entre atividade-meio e atividade-fim; para um modelo material, baseado na an\u00e1lise das fun\u00e7\u00f5es efetivamente exercidas, na preserva\u00e7\u00e3o do concurso p\u00fablico e na indelegabilidade de compet\u00eancias t\u00edpicas de Estado.<\/p>\n\n\n\n

No contexto contempor\u00e2neo, a legitimidade da terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica n\u00e3o pode depender, como sugere o precedente sub examine<\/em>, da classifica\u00e7\u00e3o abstrata da atividade como meio ou fim, mas da observ\u00e2ncia de tr\u00eas par\u00e2metros centrais: (i) inexist\u00eancia de substitui\u00e7\u00e3o indevida de servidores concursados; (ii) preserva\u00e7\u00e3o do n\u00facleo de compet\u00eancias estatais indeleg\u00e1veis; e (iii) demonstra\u00e7\u00e3o de efici\u00eancia e vantajosidade da solu\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

A supera\u00e7\u00e3o da dicotomia meio\/fim, portanto, n\u00e3o significa aus\u00eancia de limites, mas substitui\u00e7\u00e3o de um crit\u00e9rio simplista por par\u00e2metros constitucionais mais densos e coerentes com a complexidade da gest\u00e3o p\u00fablica contempor\u00e2nea.<\/p>\n\n\n\n

Para o fim do reconhecimento da legitimidade do contrato de terceiriza\u00e7\u00e3o celebrado pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, deve-se ter como baliza o princ\u00edpio da primazia da realidade, que constitui um dos vetores estruturantes do Direito do Trabalho. Segundo tal postulado, os fatos efetivamente ocorridos na rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica prevalecem sobre a forma ou a nomenclatura atribu\u00edda pelas partes. Em outras palavras, a qualifica\u00e7\u00e3o jur\u00eddica do v\u00ednculo decorre da realidade material da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, e n\u00e3o do r\u00f3tulo contratual que lhe tenha sido conferido.<\/p>\n\n\n\n

Esse princ\u00edpio revela especial import\u00e2ncia no exame das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas que envolvem terceiriza\u00e7\u00e3o com dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra. Nesses casos, a mera identidade formal de cargos ou categorias profissionais entre terceirizados e servidores do quadro permanente n\u00e3o \u00e9 suficiente, por si s\u00f3, para caracterizar a exist\u00eancia de irregularidade. O elemento determinante \u00e9 a an\u00e1lise concreta das fun\u00e7\u00f5es efetivamente desempenhadas.<\/p>\n\n\n\n

Em outro dizer, a infra\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio do concurso p\u00fablico n\u00e3o se materializa pela simples identidade da categoria profissional contratada, mas pela superposi\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es entre terceirizados e servidores de carreira. N\u00e3o \u00e9 o \u201ct\u00edtulo\u201d do cargo ou da profiss\u00e3o que define a irregularidade, mas o conte\u00fado material das atribui\u00e7\u00f5es exercidas. Ali\u00e1s, essa \u00e9 a disposi\u00e7\u00e3o cristalina presente na IN 05\/2017\/SEGES\/MPDG:<\/p>\n\n\n\n

Art. 7\u00ba Nos termos da legisla\u00e7\u00e3o, ser\u00e3o objeto de execu\u00e7\u00e3o indireta as atividades previstas em Decreto que regulamenta a mat\u00e9ria.<\/p>\n\n\n\n[…]\n\n\n\n

IV – as atividades<\/strong> inerentes \u00e0s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do \u00f3rg\u00e3o ou entidade, salvo expressa disposi\u00e7\u00e3o legal em contr\u00e1rio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no \u00e2mbito do quadro geral de pessoal. (GN)<\/p>\n\n\n\n

\u00a7 1\u00ba A Administra\u00e7\u00e3o poder\u00e1 contratar, mediante terceiriza\u00e7\u00e3o, as atividades<\/strong> dos cargos extintos ou em extin\u00e7\u00e3o, tais como os elencados na Lei n\u00ba 9.632, de 7 de maio de 1998. (GN)<\/p>\n\n\n\n

Nesse diapas\u00e3o, \u00e9 a superposi\u00e7\u00e3o funcional \u2014 e n\u00e3o a coincid\u00eancia nominal de cargos \u2014 que pode configurar afronta ao art. 37, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Assim, o exame deve incidir sobre as atribui\u00e7\u00f5es exercidas no plano f\u00e1tico: quem decide? quem pratica atos administrativos? quem assume responsabilidade t\u00e9cnica institucional? quem exerce poder de dire\u00e7\u00e3o, fiscaliza\u00e7\u00e3o ou manifesta\u00e7\u00e3o conclusiva em nome do Estado?<\/p>\n\n\n\n

A primazia da realidade imp\u00f5e que a Administra\u00e7\u00e3o, os \u00f3rg\u00e3os de controle e o int\u00e9rprete do direito verifiquem se o trabalhador terceirizado est\u00e1, na pr\u00e1tica, exercendo o n\u00facleo de atribui\u00e7\u00f5es que comp\u00f5em o munus<\/em> p\u00fablico reservado ao servidor investido mediante concurso. Se houver substitui\u00e7\u00e3o material \u2014 isto \u00e9, se o terceirizado assumir as mesmas fun\u00e7\u00f5es decis\u00f3rias, t\u00e9cnicas ou institucionais que competem ao cargo efetivo \u2014 restar\u00e1 caracterizada a irregularidade, ainda que o contrato formalmente indique tratar-se de apoio ou assist\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

Por lado outro, n\u00e3o h\u00e1 impedimento jur\u00eddico na contrata\u00e7\u00e3o de profissional terceirizado pertencente \u00e0 mesma categoria profissional existente no quadro permanente, desde que haja clara delimita\u00e7\u00e3o funcional. A coincid\u00eancia da forma\u00e7\u00e3o acad\u00eamica (por exemplo, engenheiro, arquiteto, contador ou advogado) n\u00e3o implica, automaticamente, viola\u00e7\u00e3o constitucional.<\/p>\n\n\n\n

O crit\u00e9rio jur\u00eddico relevante \u00e9 a natureza das atribui\u00e7\u00f5es desempenhadas. Se o servidor do quadro exerce fun\u00e7\u00f5es t\u00edpicas de Estado \u2014 como aprova\u00e7\u00e3o de projetos, emiss\u00e3o de parecer conclusivo vinculante, assinatura de atos administrativos, responsabiliza\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica institucional ou tomada de decis\u00f5es com efeitos jur\u00eddicos \u2014, tais atribui\u00e7\u00f5es n\u00e3o podem ser transferidas ao terceirizado. Este, por sua vez, pode atuar em atividades instrumentais, preparat\u00f3rias, t\u00e9cnicas de apoio ou complementares, sem que isso configure substitui\u00e7\u00e3o indevida.<\/p>\n\n\n\n

Exemplificativamente, n\u00e3o constitui irregularidade a contrata\u00e7\u00e3o de engenheiro terceirizado para apoiar atividades de fiscaliza\u00e7\u00e3o de obras p\u00fablicas, ainda que o \u00f3rg\u00e3o possua engenheiros em seu quadro permanente. A irregularidade surgir\u00e1 apenas se o terceirizado passar a exercer as mesmas compet\u00eancias decis\u00f3rias, assumir responsabilidade t\u00e9cnica institucional ou praticar atos que integram o n\u00facleo de atribui\u00e7\u00f5es do cargo efetivo.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, \u00e0 luz do princ\u00edpio da primazia da realidade, a an\u00e1lise da legalidade da terceiriza\u00e7\u00e3o deve ultrapassar a descri\u00e7\u00e3o abstrata constante do edital ou do contrato e alcan\u00e7ar a din\u00e2mica concreta da execu\u00e7\u00e3o contratual. O que se deve coibir \u00e9 a substitui\u00e7\u00e3o material do servidor p\u00fablico por empregado terceirizado. O que se admite \u00e9 a contrata\u00e7\u00e3o de apoio t\u00e9cnico especializado, desde que preservado o n\u00facleo essencial das fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas pr\u00f3prias do cargo efetivo.<\/p>\n\n\n\n

7. Planejamento contratual e preven\u00e7\u00e3o de irregularidades.<\/h3>\n\n\n\n

A decis\u00e3o do TCU refor\u00e7a que o ponto central est\u00e1 na fase de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

No caso concreto analisado, o pr\u00f3prio \u00f3rg\u00e3o justificou no ETP a contrata\u00e7\u00e3o em raz\u00e3o da diminui\u00e7\u00e3o de seus quadros, fazendo crer que a contrata\u00e7\u00e3o teria por finalidade \u00faltima suprir a falta de m\u00e3o de obra interna.<\/p>\n\n\n\n

Em primeiro plano, o \u00f3rg\u00e3o deve avaliar se h\u00e1 efetiva necessidade de contrata\u00e7\u00e3o sob o modelo de dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra. Muitos servi\u00e7os podem ser estruturados por escopo, por resultado ou por demanda, evitando a cria\u00e7\u00e3o de postos fixos.<\/p>\n\n\n\n

Em segundo plano, \u00e9 indispens\u00e1vel definir com precis\u00e3o as categorias profissionais a serem empregadas e, sobretudo, o rol de atribui\u00e7\u00f5es que cada uma delas desempenhar\u00e1. A descri\u00e7\u00e3o inadequada pode gerar a percep\u00e7\u00e3o de que o contrato tem por finalidade a substitui\u00e7\u00e3o indevida de servidores efetivos por empregados terceirizados.<\/p>\n\n\n\n

O planejamento minucioso \u00e9, portanto, instrumento de governan\u00e7a e de preserva\u00e7\u00e3o da constitucionalidade das contrata\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

8. Conclus\u00e3o.<\/h3>\n\n\n\n

O Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026-Plen\u00e1rio representa avan\u00e7o na consolida\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios objetivos para a an\u00e1lise da terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, mas deve ser lido com cuidado. A interpreta\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode gerar a falsa e simplista ideia de que haver\u00e1 irregularidade baseadas apenas na identidade da categoria profissional. Deve se concentrar na an\u00e1lise na efetiva superposi\u00e7\u00e3o de atribui\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

A terceiriza\u00e7\u00e3o \u00e9 instrumento leg\u00edtimo e indispens\u00e1vel para o funcionamento do Estado contempor\u00e2neo. Entretanto, sua utiliza\u00e7\u00e3o deve respeitar o n\u00facleo essencial do princ\u00edpio do concurso p\u00fablico, evitando que contratos administrativos se convertam em mecanismos indiretos de provimento de cargos.<\/p>\n\n\n\n

Compete aos \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos, especialmente na fase de planejamento, definir adequadamente o modelo contratual e delimitar com precis\u00e3o as atribui\u00e7\u00f5es envolvidas, assegurando efici\u00eancia administrativa sem comprometimento da ordem constitucional.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> CHAVES, Luiz Claudio de Azevedo. Gerenciamento de Riscos nas Aquisi\u00e7\u00f5es e Contrata\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica direta, Estatais e Sistema S. JML: Pinhais, 2020<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> QUEIROZ, Carlos. Alberto. Ramos. Soares. Manual de Terceiriza\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: STS, 1992.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> PIMENTA, Jos\u00e9. Roberto. Freire. A responsabilidade da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica nas terceiriza\u00e7\u00f5es, a decis\u00e3o do Supremo Tribunal Federal na ADC n\u00ba 16-DF e a nova reda\u00e7\u00e3o dos itens IV e V da S\u00famula n\u00ba 331 do Tribunal Superior do Trabalho. Revista do Tribunal Superior do Trabalho, S\u00e3o Paulo, v. 77, n.<\/p>\n\n\n\n

2, p. 271-307, abr.\/jun. 2011.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> CHAVES, Luiz Claudio de Azevedo. Terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica: a possibilidade (necessidade) de fixa\u00e7\u00e3o dos sal\u00e1rios dos empregados terceirizados como crit\u00e9rio de aceitabilidade de pre\u00e7os. F\u00f3rum de Contrata\u00e7\u00e3o e Gest\u00e3o P\u00fablica-FCGP, Belo Horizonte, ano 23, n\u00ba 265, p. 31-66, jan\/2024.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> BRASIL, Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026 Plen\u00e1rio (Den\u00fancia, Relator Ministro Benjamin Zymler). Boletim de Jurisprud\u00eancia n\u00ba 570. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.tcu.gov.br\/jurisprudencia<\/a> Acessado em 25\/02\/2026.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> Op. Cit.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> AMARAL, Antonio Carlos Cintra do. O princ\u00edpio da efici\u00eancia no direito administrativo. Revista Eletr\u00f4nica sobre a Reforma do Estado, Salvador no. 5, MAR\/ABR\/MAI de 2066. Dispon\u00edvel em http:\/\/www.direitodoestado.com.br\/codrevista.asp?cod=97<\/a> . Acesso em 20\/02\/2026.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Resumo: O presente artigo examina o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o no Ac\u00f3rd\u00e3o 25\/2026-Plen\u00e1rio, que tratou dos […]<\/p>\n","protected":false},"author":44,"featured_media":2680,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"inline_featured_image":false,"footnotes":""},"categories":[5,908,915],"tags":[],"coauthors":[55],"class_list":["post-2674","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-contratacoes","category-contratos-administrativos","category-terceirizacao"],"acf":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2674","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/users\/44"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2674"}],"version-history":[{"count":3,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2674\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":2679,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2674\/revisions\/2679"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media\/2680"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2674"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2674"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2674"},{"taxonomy":"author","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/coauthors?post=2674"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}