{"id":2856,"date":"2026-09-09T15:48:38","date_gmt":"2026-09-09T18:48:38","guid":{"rendered":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/?p=2856"},"modified":"2026-09-09T15:48:40","modified_gmt":"2026-09-09T18:48:40","slug":"a-importancia-da-instrucao-normativa-tcu-no-104-de-2026-para-o-sistema-s-da-autonomia-regulamentar-ao-controle-orientado-a-resultados","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/a-importancia-da-instrucao-normativa-tcu-no-104-de-2026-para-o-sistema-s-da-autonomia-regulamentar-ao-controle-orientado-a-resultados\/","title":{"rendered":"A import\u00e2ncia da Instru\u00e7\u00e3o Normativa TCU n\u00ba. 104, de 2026, para o Sistema S: da autonomia regulamentar ao controle orientado a resultados"},"content":{"rendered":"\n

Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

A Instru\u00e7\u00e3o Normativa TCU n\u00ba. 104, de 2 de setembro de 2026, representa o mais importante esfor\u00e7o recente de sistematiza\u00e7\u00e3o do controle externo sobre os Servi\u00e7os Sociais Aut\u00f4nomos t\u00edpicos, tamb\u00e9m conhecidos como Sistema S. <\/strong>Ela transforma em diretriz normativa uma constru\u00e7\u00e3o jurisprudencial iniciada h\u00e1 quase tr\u00eas d\u00e9cadas: o Sistema S tem natureza privada, n\u00e3o integra a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e se submete a regime jur\u00eddico pr\u00f3prio, mas administra recursos considerados p\u00fablicos e, por isso, deve prestar contas e demonstrar que os utiliza com economicidade, efici\u00eancia, efic\u00e1cia e efetividade.<\/p>\n\n\n\n

Um marco que come\u00e7ou em 1997<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

A compreens\u00e3o da IN n\u00ba. 104\/2026 exige voltar \u00e0 paradigm\u00e1tica Decis\u00e3o n\u00ba. 907\/1997, do Plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. Naquele julgamento, o TCU assentou que os Servi\u00e7os Sociais Aut\u00f4nomos n\u00e3o integravam o rol de entidades submetidas aos estritos procedimentos da ent\u00e3o Lei n\u00ba. 8.666\/1993. Em mat\u00e9ria de licita\u00e7\u00f5es e contratos, deveriam observar seus regulamentos pr\u00f3prios, devidamente publicados, sem se afastar dos princ\u00edpios gerais aplic\u00e1veis \u00e0 gest\u00e3o dos recursos sob sua responsabilidade.<\/p>\n\n\n\n

A Decis\u00e3o n\u00ba. 907\/1997 n\u00e3o concedeu uma liberdade sem limites. Seu m\u00e9rito foi reconhecer que entidades privadas de colabora\u00e7\u00e3o com o Poder P\u00fablico n\u00e3o poderiam ser automaticamente tratadas como \u00f3rg\u00e3os ou entidades da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Ao mesmo tempo, preservou a incid\u00eancia de princ\u00edpios como isonomia, moralidade, publicidade, impessoalidade, competitividade e busca da proposta mais vantajosa. Nascia, assim, uma dif\u00edcil equa\u00e7\u00e3o que acompanha o Sistema S at\u00e9 hoje: autonomia de gest\u00e3o e regulamenta\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria, de um lado; presta\u00e7\u00e3o de contas e controle sobre a boa aplica\u00e7\u00e3o dos recursos, de outro.<\/p>\n\n\n\n

Nos anos seguintes, a jurisprud\u00eancia reiterou que a fiscaliza\u00e7\u00e3o n\u00e3o deveria importar a transposi\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica de todas as regras dirigidas \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. O par\u00e2metro imediato dos procedimentos de contrata\u00e7\u00e3o passou a ser o regulamento de cada entidade, interpretado conforme sua natureza privada, suas normas instituidoras e os princ\u00edpios que lhe s\u00e3o aplic\u00e1veis.<\/p>\n\n\n\n

O Supremo Tribunal Federal forneceu a base constitucional para essa compreens\u00e3o. No RE n\u00ba. 789.874\/DF, julgado em 2014, ao afastar a exig\u00eancia de concurso p\u00fablico para a contrata\u00e7\u00e3o de pessoal pelo SEST, o STF destacou a autonomia administrativa dos Servi\u00e7os Sociais Aut\u00f4nomos t\u00edpicos e afirmou sua sujei\u00e7\u00e3o ao controle final\u00edstico do TCU<\/strong> quanto \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o dos recursos recebidos. O precedente consolidou duas diretrizes que informam o regime jur\u00eddico do Sistema S: essas entidades n\u00e3o integram a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, mas a autonomia que lhes foi assegurada n\u00e3o exclui o dever de prestar contas.<\/p>\n\n\n\n

A express\u00e3o \u201ccontrole final\u00edstico\u201d, contudo, abriu espa\u00e7o para d\u00favidas. Ela significaria que o TCU somente poderia verificar o cumprimento da miss\u00e3o institucional? Impediria auditorias de conformidade ou o exame de licita\u00e7\u00f5es, contratos e atos de gest\u00e3o? A jurisprud\u00eancia posterior rejeitou uma leitura t\u00e3o restritiva. O controle final\u00edstico n\u00e3o \u00e9 superficial. Ele procura relacionar os meios utilizados aos resultados que a entidade deve entregar e admite o exame de legalidade, legitimidade e economicidade quando necess\u00e1rio \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o da gest\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Por que a IN n\u00ba 104\/2026 era necess\u00e1ria?<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

At\u00e9 o momento, os elementos desse controle final\u00edstico estavam dispersos entre julgados do TCU, do STF, normas gerais sobre presta\u00e7\u00e3o de contas e regras de transpar\u00eancia. Essa fragmenta\u00e7\u00e3o favorecia duas leituras opostas e igualmente problem\u00e1ticas. De um lado, havia o risco de controle com importa\u00e7\u00e3o de exig\u00eancias pr\u00f3prias da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e consequente redu\u00e7\u00e3o da autonomia reconhecida \u00e0s entidades. De outro, uma concep\u00e7\u00e3o minimalista de controle final\u00edstico poderia esvaziar a fiscaliza\u00e7\u00e3o de atos capazes de comprometer recursos e resultados.<\/p>\n\n\n\n

A IN n\u00ba. 104\/2026 enfrenta essa tens\u00e3o de modo expresso. Aprovada pelo Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba. 2.405\/2026, do Plen\u00e1rio, a norma disciplina a atua\u00e7\u00e3o do TCU sobre os Servi\u00e7os Sociais Aut\u00f4nomos t\u00edpicos, isto \u00e9, as entidades usualmente identificadas como integrantes do Sistema S. Seu foco n\u00e3o s\u00e3o os Servi\u00e7os Sociais Aut\u00f4nomos at\u00edpicos ou sui generis<\/em>, que possuem outra configura\u00e7\u00e3o institucional, financiamento e v\u00ednculo com pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

A nova norma tamb\u00e9m n\u00e3o altera diretamente os regulamentos de contrata\u00e7\u00e3o do Sistema S. Seu objeto \u00e9 o modo como o TCU planeja e exerce o controle, processa den\u00fancias e representa\u00e7\u00f5es, recebe as presta\u00e7\u00f5es de contas e trata a tomada de contas especial. Ainda assim, seus efeitos repercutem intensamente na governan\u00e7a, no planejamento, nas contrata\u00e7\u00f5es e na gest\u00e3o institucional das entidades.<\/p>\n\n\n\n

Os principais avan\u00e7os da nova disciplina<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

1. Controle orientado a resultados sem abandono da conformidade<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

O art. 1\u00ba determina que o controle externo seja orientado a resultados e \u00e0 verifica\u00e7\u00e3o do cumprimento das finalidades institucionais. O exame deve alcan\u00e7ar economicidade, efici\u00eancia, efic\u00e1cia e efetividade, considerados, entre outros elementos, os indicadores e par\u00e2metros estabelecidos pelas pr\u00f3prias entidades. O TCU poder\u00e1, por\u00e9m, avaliar a confiabilidade, a ader\u00eancia, a atualidade e a integridade desses indicadores e utilizar elementos complementares quando necess\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Esse desenho valoriza a autonomia, mas n\u00e3o permite que a entidade defina indicadores fr\u00e1geis e, apenas por cumpri-los formalmente, considere demonstrado o bom desempenho. A mensura\u00e7\u00e3o precisa revelar gera\u00e7\u00e3o de valor, qualidade das entregas, alcance dos benefici\u00e1rios e sustentabilidade institucional. Sempre que poss\u00edvel, a constru\u00e7\u00e3o das medidas de aperfei\u00e7oamento dever\u00e1 contar com a participa\u00e7\u00e3o das entidades, o que refor\u00e7a uma dimens\u00e3o dial\u00f3gica e pedag\u00f3gica do controle.<\/p>\n\n\n\n

2. Fiscaliza\u00e7\u00f5es selecionadas por materialidade, relev\u00e2ncia e risco<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

Nos termos do art. 2\u00ba, as fiscaliza\u00e7\u00f5es de iniciativa do pr\u00f3prio Tribunal dever\u00e3o observar o Plano de Fiscaliza\u00e7\u00e3o e ser selecionadas com base em materialidade, relev\u00e2ncia e risco, consideradas a natureza privada, a autonomia administrativa e as peculiaridades da entidade. A proposta de fiscaliza\u00e7\u00e3o dever\u00e1 demonstrar a correla\u00e7\u00e3o entre objetivo, escopo, objeto e finalidades institucionais.<\/p>\n\n\n\n

A norma n\u00e3o impede o exame de atos de gest\u00e3o. Havendo ind\u00edcios fundados de desvio de finalidade, fraude, m\u00e1 gest\u00e3o, dano ao patrim\u00f4nio, viola\u00e7\u00e3o das normas de reg\u00eancia, distor\u00e7\u00f5es relevantes de desempenho ou n\u00e3o atingimento reiterado de metas, o TCU poder\u00e1 aprofundar a an\u00e1lise na extens\u00e3o necess\u00e1ria. A sele\u00e7\u00e3o de atos, procedimentos ou registros espec\u00edficos dever\u00e1 ser motivada e vinculada aos objetivos da fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

3. Novo filtro para den\u00fancias e representa\u00e7\u00f5es<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

A IN introduz crit\u00e9rios pr\u00f3prios de admissibilidade para den\u00fancias e representa\u00e7\u00f5es. Al\u00e9m dos requisitos processuais gerais, dever\u00e1 ser demonstrado que a irregularidade afeta os resultados da entidade ou se apoia em ind\u00edcios fundados de desvio de finalidade, viola\u00e7\u00e3o da norma instituidora ou de reg\u00eancia, ou dano patrimonial superior ao valor de refer\u00eancia da tomada de contas especial.<\/p>\n\n\n\n

Para as representa\u00e7\u00f5es formuladas por licitantes, contratados ou outros interessados em procedimentos de sele\u00e7\u00e3o, contrata\u00e7\u00e3o ou execu\u00e7\u00e3o contratual, o par\u00e1grafo \u00fanico do art. 3\u00ba preserva a aprecia\u00e7\u00e3o pelo TCU, mas determina a considera\u00e7\u00e3o dos regulamentos pr\u00f3prios e dos crit\u00e9rios de materialidade, relev\u00e2ncia e risco. Trata-se de disposi\u00e7\u00e3o especialmente relevante: reafirma que as contrata\u00e7\u00f5es continuam sujeitas a controle, mas afasta a ideia de que qualquer controv\u00e9rsia meramente procedimental deva ser tratada como se a entidade integrasse a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

4. Presta\u00e7\u00e3o de contas voltada \u00e0 gera\u00e7\u00e3o de valor<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

A presta\u00e7\u00e3o de contas anual passa a ter finalidade claramente definida: demonstrar efici\u00eancia, efic\u00e1cia, efetividade, transpar\u00eancia e integridade no cumprimento das miss\u00f5es sociais. A constitui\u00e7\u00e3o de processo para julgamento pelo TCU \u00e9 dispensada quando n\u00e3o estiverem presentes os crit\u00e9rios de risco, relev\u00e2ncia e materialidade previstos na IN TCU n\u00ba. 84\/2020. Isso desloca o esfor\u00e7o de controle para situa\u00e7\u00f5es que efetivamente justifiquem exame aprofundado.<\/p>\n\n\n\n

O conte\u00fado exigido \u00e9 amplo. Abrange objetivos, metas e indicadores; produtos, servi\u00e7os, benefici\u00e1rios e resultados; programas e projetos; arrecada\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira; repasses; rateio de despesas compartilhadas; estrutura remunerat\u00f3ria; demonstra\u00e7\u00f5es cont\u00e1beis; auditorias; licita\u00e7\u00f5es, editais, anexos, resultados e contratos. O relat\u00f3rio de gest\u00e3o dever\u00e1 adotar a forma de relato integrado, conectando estrat\u00e9gia, governan\u00e7a, desempenho, perspectivas e sustentabilidade.<\/p>\n\n\n\n

5. Transpar\u00eancia estruturada e responsabilidade federativa<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

Os departamentos regionais dever\u00e3o publicar seus relat\u00f3rios de gest\u00e3o at\u00e9 31 de mar\u00e7o do exerc\u00edcio seguinte, e os departamentos nacionais, at\u00e9 31 de maio. As informa\u00e7\u00f5es da presta\u00e7\u00e3o de contas dever\u00e3o estar na aba \u201cTranspar\u00eancia e presta\u00e7\u00e3o de contas\u201d dos s\u00edtios oficiais, em arquivos estruturados, abertos, n\u00e3o propriet\u00e1rios e leg\u00edveis por m\u00e1quina, mantidos dispon\u00edveis por pelo menos cinco anos, contados do encerramento do exerc\u00edcio financeiro.<\/p>\n\n\n\n

A atribui\u00e7\u00e3o dos departamentos nacionais de supervisionar tempestividade, qualidade e integridade das publica\u00e7\u00f5es regionais merece aten\u00e7\u00e3o. Ela n\u00e3o elimina a autonomia administrativa das unidades regionais, mas cria uma responsabilidade de coordena\u00e7\u00e3o e monitoramento. Ser\u00e1 necess\u00e1rio estabelecer padr\u00f5es comuns, rotinas de valida\u00e7\u00e3o e mecanismos de corre\u00e7\u00e3o de inconsist\u00eancias.<\/p>\n\n\n\n

6. Tomada de contas especial e prioridade \u00e0 repara\u00e7\u00e3o<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

O art. 9\u00ba admite que a tomada de contas especial seja instaurada de forma centralizada pelos diret\u00f3rios nacionais diante de dano, omiss\u00e3o de prestar contas ou falta de comprova\u00e7\u00e3o da aplica\u00e7\u00e3o dos recursos. Antes da instaura\u00e7\u00e3o, a entidade dever\u00e1 adotar as medidas necess\u00e1rias \u00e0 repara\u00e7\u00e3o do dano e poder\u00e1 buscar solu\u00e7\u00e3o consensual quando n\u00e3o houver m\u00e1-f\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

A valoriza\u00e7\u00e3o da consensualidade n\u00e3o significa ren\u00fancia \u00e0 responsabiliza\u00e7\u00e3o. A pr\u00f3pria norma exige que as entidades disciplinem a fase interna da TCE ou o procedimento de apura\u00e7\u00e3o, com contradit\u00f3rio, ampla defesa, identifica\u00e7\u00e3o dos respons\u00e1veis e quantifica\u00e7\u00e3o do preju\u00edzo. O objetivo \u00e9 favorecer a recomposi\u00e7\u00e3o efetiva e racionalizar processos sem tolerar fraude ou conduta dolosa.<\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

A IN n\u00ba. 104\/2026 consolida a jurisprud\u00eancia do TCU sobre controle final\u00edstico dos Servi\u00e7os Sociais Aut\u00f4nomos t\u00edpicos. Em suma, j\u00e1 n\u00e3o basta comprovar que determinado procedimento foi realizado ou que um recurso foi formalmente empregado na atividade institucional. A entidade precisar\u00e1 demonstrar a conex\u00e3o entre necessidade, decis\u00e3o, gasto, entrega e resultado. Isso repercute desde o planejamento estrat\u00e9gico at\u00e9 cada contrata\u00e7\u00e3o relevante. O quadro abaixo sintetiza essa conex\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n

\u00c1rea<\/strong><\/td>Provid\u00eancia priorit\u00e1ria<\/strong><\/td><\/tr>
Governan\u00e7a<\/td>Revisar objetivos, indicadores e metas para que sejam confi\u00e1veis, atuais, \u00edntegros e vinculados \u00e0 miss\u00e3o institucional.<\/td><\/tr>
Planejamento<\/td>Demonstrar como programas, projetos e contrata\u00e7\u00f5es contribuem para resultados e gera\u00e7\u00e3o de valor aos benefici\u00e1rios.<\/td><\/tr>
Contrata\u00e7\u00f5es<\/td>Aplicar o regulamento pr\u00f3prio, motivar escolhas e manter evid\u00eancias de economicidade, competitividade, integridade e resultado.<\/td><\/tr>
Transpar\u00eancia<\/td>Padronizar dados abertos, garantir completude das informa\u00e7\u00f5es e manter hist\u00f3rico acess\u00edvel pelo prazo m\u00ednimo exigido.<\/td><\/tr>
Unidades regionais e nacionais<\/td>Definir fluxos de publica\u00e7\u00e3o, supervis\u00e3o, valida\u00e7\u00e3o e corre\u00e7\u00e3o, preservadas as compet\u00eancias de cada estrutura.<\/td><\/tr>
Apura\u00e7\u00e3o de danos<\/td>Regulamentar medidas administrativas, solu\u00e7\u00f5es consensuais cab\u00edveis e procedimentos internos de tomada de contas especial.<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>\n\n\n\n

Diante do exposto, conclui-se que a import\u00e2ncia da IN n\u00ba. 104\/2026 est\u00e1 na organiza\u00e7\u00e3o, em um \u00fanico ato, das premissas que amadureceram desde a Decis\u00e3o n\u00ba. 907\/1997. A norma define o alcance do controle final\u00edstico, orienta o TCU a olhar para resultados e desempenho, exige motiva\u00e7\u00e3o para o exame espec\u00edfico de atos e adota filtros de risco, relev\u00e2ncia e materialidade. Ao mesmo tempo, preserva o controle de legalidade, legitimidade e economicidade e mant\u00e9m licita\u00e7\u00f5es, contratos e demais atos de gest\u00e3o dentro do alcance fiscalizat\u00f3rio quando relacionados a riscos, irregularidades ou preju\u00edzos relevantes.<\/p>\n\n\n\n

Para as entidades do Sistema S, a mensagem \u00e9 clara: autonomia administrativa deve ser acompanhada de capacidade de demonstrar resultados, transpar\u00eancia qualificada e integridade. Para o TCU, a norma imp\u00f5e o dever de calibrar a fiscaliza\u00e7\u00e3o \u00e0s peculiaridades do modelo, sem abandonar a prote\u00e7\u00e3o dos recursos p\u00fablicos. \u00c9 justamente esse equil\u00edbrio, anunciado em 1997 e constitucionalmente reafirmado pelo STF, que a IN n\u00ba. 104\/2026 busca finalmente transformar em pr\u00e1tica institucional est\u00e1vel.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o A Instru\u00e7\u00e3o Normativa TCU n\u00ba. 104, de 2 de setembro de 2026, representa o mais importante esfor\u00e7o recente de […]<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"inline_featured_image":false,"footnotes":""},"categories":[5,453,919,6],"tags":[],"coauthors":[13],"class_list":["post-2856","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-contratacoes","category-governanca","category-planejamento","category-sistema-s","no-post-thumbnail"],"acf":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2856","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2856"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2856\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":2858,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2856\/revisions\/2858"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2856"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2856"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2856"},{"taxonomy":"author","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/coauthors?post=2856"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}