O debate sobre os limites das altera\u00e7\u00f5es consensuais quase sempre parte da mesma pergunta, a de saber se os percentuais do art. 125 se aplicam, por analogia, aos acr\u00e9scimos e supress\u00f5es pactuados entre a Administra\u00e7\u00e3o e o contratado. <\/p>\n\n\n\n
O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, em resposta \u00e0 consulta consubstanciada no Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.753\/2026, do Plen\u00e1rio, entendeu que, excepcionalmente, \u00e9 poss\u00edvel ultrapassar os limites ordin\u00e1rios de altera\u00e7\u00e3o contratual previstos no art. 125 da Lei n\u00ba 14.133\/2021, desde que a altera\u00e7\u00e3o seja consensual, necess\u00e1ria \u00e0 completa execu\u00e7\u00e3o do objeto original e sejam demonstradas sua viabilidade t\u00e9cnica, econ\u00f4mica e social. Ainda, na vis\u00e3o da referida Corte, a medida deve observar os princ\u00edpios previstos no art. 5\u00ba da Lei, preservar as condi\u00e7\u00f5es originais do contrato e n\u00e3o acarretar a transfigura\u00e7\u00e3o do objeto contratado.1<\/sup> <\/p>\n\n\n\n No \u00e2mbito da literatura, a quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 pac\u00edfica. Joel de Menezes Niebuhr sustenta que o art. 125 da Lei n\u00ba 14.133\/2021 n\u00e3o estabelece limite percentual para altera\u00e7\u00f5es consensuais, criticando o TCU por estender a essas altera\u00e7\u00f5es o limite de 25% previsto para altera\u00e7\u00f5es unilaterais quantitativas. Para o autor, a aus\u00eancia de teto num\u00e9rico n\u00e3o significa liberdade arbitr\u00e1ria, pois as altera\u00e7\u00f5es devem ser justificadas pelo interesse p\u00fablico e submetidas aos princ\u00edpios da proporcionalidade, economicidade e isonomia. Embora critique a fundamenta\u00e7\u00e3o do Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.753\/2026, reconhece como positiva a possibilidade excepcional de supera\u00e7\u00e3o dos limites quando necess\u00e1ria \u00e0 conclus\u00e3o do objeto original.2<\/sup> <\/p>\n\n\n\n Com outro olhar, Ronny Chales Lopes de Torres entende que a aus\u00eancia de limites percentuais expressos para as altera\u00e7\u00f5es consensuais na Lei n\u00ba 14.133\/2021 n\u00e3o significa liberdade irrestrita.3<\/sup> O autor defende que os limites aplic\u00e1veis \u00e0s altera\u00e7\u00f5es unilaterais funcionem, por analogia, como balizas relativas, admitindo-se sua supera\u00e7\u00e3o excepcional mediante fundamenta\u00e7\u00e3o e demonstra\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico. Para densificar os crit\u00e9rios do Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.753\/2026 do TCU, prop\u00f5e a aplica\u00e7\u00e3o anal\u00f3gica do art. 147 da Lei n\u00ba 14.133\/2021, considerando os custos e impactos da continuidade ou da descontinuidade contratual. <\/p>\n\n\n\n A pergunta inaugural, contudo, parte de uma premissa que merece exame antes de qualquer resposta. Ela presume que o inciso II do art. 124 da Lei n\u00ba 14.133\/2021 discipline, de forma aut\u00f4noma, um poder de acrescer ou suprimir o objeto contratado, distinto daquele j\u00e1 disciplinado na al\u00ednea \u201cb\u201d do inciso I. Uma leitura mais atenta da estrutura do dispositivo sugere o contr\u00e1rio. <\/p>\n\n\n\n O caput<\/em> do art. 124 \u00e9 claro quanto \u00e0 t\u00e9cnica legislativa empregada. Os contratos \u201cpoder\u00e3o ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos\u201d, f\u00f3rmula que introduz rol de hip\u00f3teses.4<\/sup> <\/p>\n\n\n\n O inciso I trata das altera\u00e7\u00f5es unilaterais e as subdivide expressamente nas al\u00edneas \u201ca\u201d, relativas \u00e0s altera\u00e7\u00f5es qualitativas, e \u201cb\u201d, relativas \u00e0s quantitativas, isto \u00e9, aos acr\u00e9scimos e \u00e0s supress\u00f5es. <\/p>\n\n\n\n O inciso II tamb\u00e9m \u00e9 subdividido, mas em quatro al\u00edneas que n\u00e3o dizem respeito \u00e0 quantidade do objeto. Tais al\u00edneas aventam a negocia\u00e7\u00e3o em torno da substitui\u00e7\u00e3o da garantia de execu\u00e7\u00e3o, modifica\u00e7\u00e3o do regime de execu\u00e7\u00e3o ou do modo de fornecimento, modifica\u00e7\u00e3o da forma de pagamento e restabelecimento do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro diante de \u00e1lea extraordin\u00e1ria. Em nenhuma delas h\u00e1 men\u00e7\u00e3o a acr\u00e9scimos ou supress\u00f5es. <\/p>\n\n\n\n A diferen\u00e7a n\u00e3o \u00e9 acidental. O legislador detalhou, al\u00ednea por al\u00ednea, as hip\u00f3teses de altera\u00e7\u00e3o consensual e, ainda assim, reservou o tratamento dos acr\u00e9scimos e das supress\u00f5es \u00e0 al\u00ednea \u201cb\u201d do inciso I, \u00fanica previs\u00e3o expressa sobre o tema no art. 124. <\/p>\n\n\n\n \u00c9 justamente nessa previs\u00e3o que o art. 125 se apoia ao fixar os percentuais de 25% e 50% para \u201cas altera\u00e7\u00f5es unilaterais a que se refere o inciso I\u201d. Se o caput<\/em> do art. 124 estabelece rol fechado de hip\u00f3teses (\u201cnos seguintes casos\u201d), essa mesma l\u00f3gica deve ser aplicada ao inciso II. N\u00e3o se pode extrair de suas quatro al\u00edneas uma autoriza\u00e7\u00e3o quantitativa que o legislador n\u00e3o previu expressamente. <\/p>\n\n\n\n Se o inciso II tamb\u00e9m conferisse poder aut\u00f4nomo para alterar quantitativamente o objeto, seria suficiente que contivesse uma quinta al\u00ednea, a exemplo do que ocorre com a garantia, o regime de execu\u00e7\u00e3o, a forma de pagamento e o reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Essa al\u00ednea, contudo, n\u00e3o existe. Tampouco h\u00e1, como havia no revogado \u00a7 2\u00ba do art. 65 da Lei n\u00ba 8.666\/1993, qualquer remiss\u00e3o que estenda os limites previstos no art. 125 aos acr\u00e9scimos consensuais. <\/p>\n\n\n\n A Lei n\u00ba 14.133\/2021, portanto, n\u00e3o reproduziu o comando do \u00a7 2\u00ba do art. 65 nem criou, entre as quatro al\u00edneas do inciso II, hip\u00f3tese equivalente. Ao enumerar as hip\u00f3teses de altera\u00e7\u00e3o consensual, n\u00e3o contemplou acr\u00e9scimos ou supress\u00f5es quantitativas fora da al\u00ednea \u201cb\u201d do inciso I. <\/p>\n\n\n\n H\u00e1 diferen\u00e7a relevante entre lacuna e sil\u00eancio eloquente. Lacuna \u00e9 aus\u00eancia n\u00e3o pretendida, que reclama integra\u00e7\u00e3o pelo int\u00e9rprete, nos termos do art. 4\u00ba da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Sil\u00eancio eloquente, ao contr\u00e1rio, \u00e9 a aus\u00eancia que decorre da pr\u00f3pria op\u00e7\u00e3o legislativa e, por isso, n\u00e3o autoriza o int\u00e9rprete a suprir aquilo que o legislador deliberadamente n\u00e3o previu. <\/p>\n\n\n\n \u00c9 o que, a nosso modesto ju\u00edzo, ocorre aqui. N\u00e3o se trata de omiss\u00e3o por desaten\u00e7\u00e3o. O legislador de 2021 demonstrou, em diversos pontos da Lei n\u00ba 14.133\/2021, aten\u00e7\u00e3o deliberada a entendimentos j\u00e1 consolidados na jurisprud\u00eancia de contas, de forma que se, mesmo assim, n\u00e3o estendeu ao inciso II o limite que expressamente fixou para o inciso I, a explica\u00e7\u00e3o mais consistente n\u00e3o \u00e9 o esquecimento, \u00e9 a escolha. <\/p>\n\n\n\n Em outras palavras, ao n\u00e3o a reproduzir em uma lei t\u00e3o pormenorizada e, ao mesmo tempo, disciplinar exaustivamente as hip\u00f3teses do inciso II do art. 124, n\u00e3o deixou uma lacuna a ser preenchida, mas estabeleceu uma delimita\u00e7\u00e3o normativa. Interpretar n\u00e3o \u00e9 legislar, e reconhecer o sil\u00eancio eloquente significa respeitar os limites da escolha legislativa. <\/p>\n\n\n\n A aus\u00eancia de refer\u00eancia a acr\u00e9scimos e supress\u00f5es no inciso II, portanto, n\u00e3o precisa ser compreendida como abertura interpretativa. Pode, com maior coer\u00eancia sistem\u00e1tica, ser lida como confirma\u00e7\u00e3o de que a mat\u00e9ria j\u00e1 foi suficientemente disciplinada na al\u00ednea \u201cb\u201d do inciso I e no art. 125. N\u00e3o haveria, assim, raz\u00e3o para sua repeti\u00e7\u00e3o entre as hip\u00f3teses de altera\u00e7\u00e3o consensual. <\/p>\n\n\n\n Nessa perspectiva, o inciso II n\u00e3o cria um segundo poder de alterar quantitativamente o objeto, paralelo ao previsto no inciso I e sem limite pr\u00f3prio. Ele disciplina quatro hip\u00f3teses espec\u00edficas de altera\u00e7\u00e3o consensual, a saber, substitui\u00e7\u00e3o da garantia, modifica\u00e7\u00e3o do regime de execu\u00e7\u00e3o ou do modo de fornecimento, altera\u00e7\u00e3o da forma de pagamento e restabelecimento do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, nenhuma delas autorizando, por si s\u00f3, acr\u00e9scimos ou supress\u00f5es quantitativas do objeto. <\/p>\n\n\n\n Essa leitura ganha refor\u00e7o em um argumento estrutural simples. A Administra\u00e7\u00e3o disp\u00f5e da prerrogativa de impor, unilateralmente e independentemente da vontade do contratado, acr\u00e9scimos e supress\u00f5es at\u00e9 os limites do art. 125. \u00c9 o exerc\u00edcio mais gravoso que a Lei autoriza, porque prescinde de concord\u00e2ncia. <\/p>\n\n\n\n Se a Administra\u00e7\u00e3o j\u00e1 det\u00e9m esse poder no seu grau m\u00e1ximo, n\u00e3o h\u00e1 raz\u00e3o para negar-lhe o mesmo resultado por via mais branda, a da negocia\u00e7\u00e3o. O inverso \u00e9 que n\u00e3o se sustenta, a de que a via consensual, por dispensar imposi\u00e7\u00e3o, habilitaria a Administra\u00e7\u00e3o a superar um teto que a via impositiva sequer alcan\u00e7a. O consenso facilita o caminho at\u00e9 o mesmo resultado, n\u00e3o sendo t\u00edtulo para obter resultado maior do que aquele que a imposi\u00e7\u00e3o autorizaria. <\/p>\n\n\n\n Essa leitura n\u00e3o esvazia a utilidade da via consensual. O art. 130 obriga a Administra\u00e7\u00e3o, na altera\u00e7\u00e3o unilateral, a restabelecer, no mesmo termo aditivo, o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro sempre que o acr\u00e9scimo ou a supress\u00e3o alterar os encargos do contratado, consequ\u00eancia autom\u00e1tica e pouco flex\u00edvel. <\/p>\n\n\n\n Na via consensual, a mesma altera\u00e7\u00e3o de quantidade permite negociar, em favor do interesse p\u00fablico, os termos dessa recomposi\u00e7\u00e3o, o que pode servir melhor \u00e0 economicidade, sem ampliar o percentual do acr\u00e9scimo ou da supress\u00e3o em si. <\/p>\n\n\n\n Essa chave de leitura tamb\u00e9m resolve, sem recurso a analogia ou a testes de proporcionalidade caso a caso, o problema que atravessa toda a literatura sobre o tema, a prote\u00e7\u00e3o de quem n\u00e3o participou do aditivo. <\/p>\n\n\n\n Os licitantes derrotados no certame n\u00e3o anuem a altera\u00e7\u00e3o posterior. Se o teto do art. 125 protege a isonomia e a vincula\u00e7\u00e3o ao edital quando a Administra\u00e7\u00e3o imp\u00f5e o acr\u00e9scimo, protege exatamente os mesmos valores quando o contratado o aceita, porque a posi\u00e7\u00e3o dos terceiros que ficaram de fora da disputa n\u00e3o se altera em nada pela circunst\u00e2ncia de o vencedor haver concordado com a amplia\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio contrato. <\/p>\n\n\n\n Se essa leitura procede, o problema deixa de ser a analogia. Os limites de 25% e 50% incidem diretamente, e n\u00e3o por integra\u00e7\u00e3o de lacuna, sobre qualquer acr\u00e9scimo ou supress\u00e3o do objeto, unilateral ou consensual, porque se trata da mesma prerrogativa, apenas exercida por vias distintas. <\/p>\n\n\n\n O que resta ao inciso II j\u00e1 est\u00e1 identificado nas pr\u00f3prias al\u00edneas \u201ca\u201d a \u201cd\u201d, substitui\u00e7\u00e3o de garantia, mudan\u00e7a de regime de execu\u00e7\u00e3o, altera\u00e7\u00e3o da forma de pagamento e reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Nenhuma delas abre espa\u00e7o para que a autonomia da vontade, autorizada supletivamente pelo art. 89, crie nova hip\u00f3tese de altera\u00e7\u00e3o al\u00e9m dessas. <\/p>\n\n\n\n A aplica\u00e7\u00e3o supletiva da teoria geral dos contratos e do direito privado, tal como a Lei desenhou, opera no campo da interpreta\u00e7\u00e3o das cl\u00e1usulas j\u00e1 formadas sob o regime de direito p\u00fablico, n\u00e3o no campo da forma\u00e7\u00e3o do v\u00ednculo contratual e de suas hip\u00f3teses de altera\u00e7\u00e3o, que, a nosso ju\u00edzo, encontram-se exaustivamente disciplinadas pelo art. 92 e pelo pr\u00f3prio art. 124.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" O debate sobre os limites das altera\u00e7\u00f5es consensuais quase sempre parte da mesma pergunta, a de saber se os percentuais […]<\/p>\n","protected":false},"author":93,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"inline_featured_image":false,"footnotes":""},"categories":[916,748,3,1],"tags":[],"coauthors":[755],"class_list":["post-2942","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-compras-publicas","category-licitacao","category-nova-lei-de-licitacoes","category-uncategorized","no-post-thumbnail"],"acf":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2942","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/users\/93"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2942"}],"version-history":[{"count":3,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2942\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":2946,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2942\/revisions\/2946"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2942"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2942"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2942"},{"taxonomy":"author","embeddable":true,"href":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/coauthors?post=2942"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}O que o art. 124 efetivamente diz<\/strong> <\/h4>\n\n\n\n
Sil\u00eancio eloquente, n\u00e3o lacuna<\/strong> <\/h4>\n\n\n\n
Quem pode o mais, pode o menos<\/strong> <\/h4>\n\n\n\n