{"id":2953,"date":"2026-10-27T14:58:28","date_gmt":"2026-10-27T17:58:28","guid":{"rendered":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/?p=2953"},"modified":"2026-10-27T15:12:53","modified_gmt":"2026-10-27T18:12:53","slug":"terceirizacao-na-lei-no-14-133-2021-o-carater-referencial-da-mao-de-obra-e-a-afericao-da-produtividade-no-acordao-2271-2026-tcu-plenario","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/jmlgrupo.com.br\/blog\/terceirizacao-na-lei-no-14-133-2021-o-carater-referencial-da-mao-de-obra-e-a-afericao-da-produtividade-no-acordao-2271-2026-tcu-plenario\/","title":{"rendered":"Terceiriza\u00e7\u00e3o na Lei n\u00ba 14.133\/2021: O Car\u00e1ter Referencial da M\u00e3o de Obra e a Aferi\u00e7\u00e3o da Produtividade no Ac\u00f3rd\u00e3o 2271\/2026 \u2013 TCU \u2013 Plen\u00e1rio\u00a0"},"content":{"rendered":"\n

An\u00e1lise das balizas fixadas pelo TCU sobre dimensionamento de pessoal, dilig\u00eancias de exequibilidade e cota\u00e7\u00e3o de custos zerados em servi\u00e7os cont\u00ednuos com dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

S\u00edntese Executiva<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

No julgamento do Ac\u00f3rd\u00e3o 2271\/2026 \u2013 TCU \u2013 Plen\u00e1rio<\/strong> (TC 011.540\/2026-5, Relator Ministro Jorge Oliveira), o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o consolidou diretrizes procedimentais para a condu\u00e7\u00e3o de licita\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os terceirizados regidas pela Lei n\u00ba 14.133\/2021:<\/p>\n\n\n\n

    \n
  • Car\u00e1ter referencial da estimativa<\/strong>: O quantitativo de trabalhadores previsto no Termo de Refer\u00eancia possui natureza estimativa e referencial para fins or\u00e7ament\u00e1rios, sendo vedada a fixa\u00e7\u00e3o edital\u00edcia de efetivo m\u00ednimo obrigat\u00f3rio que impe\u00e7a a apresenta\u00e7\u00e3o de metodologias operacionais distintas.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n
      \n
    • Veda\u00e7\u00e3o \u00e0 desclassifica\u00e7\u00e3o sum\u00e1ria<\/strong>: A oferta de equipe quantitativamente inferior \u00e0 estimada pela Administra\u00e7\u00e3o n\u00e3o autoriza a rejei\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica da proposta, impondo-se a realiza\u00e7\u00e3o de dilig\u00eancia pr\u00e9via para verificar a viabilidade da produtividade e da metodologia ofertadas.<\/li>\n\n\n\n
    • Aloca\u00e7\u00e3o legal dos riscos<\/strong>: A aceita\u00e7\u00e3o de efetivo reduzido vincula a empresa aos termos propostos e atribui integralmente \u00e0 contratada o \u00f4nus financeiro por eventuais equ\u00edvocos de dimensionamento, cabendo-lhe complementar a for\u00e7a de trabalho \u00e0s suas expensas caso os n\u00edveis de servi\u00e7o n\u00e3o sejam atingidos.<\/li>\n\n\n\n
    • Crit\u00e9rios para custos zerados<\/strong>: A cota\u00e7\u00e3o de valor nulo (R$ 0,00) em equipamentos essenciais n\u00e3o acarreta desclassifica\u00e7\u00e3o imediata, mas exige da comiss\u00e3o de contrata\u00e7\u00e3o ou pregoeiro a realiza\u00e7\u00e3o de dilig\u00eancia formal para verificar se os bens s\u00e3o pr\u00f3prios, se houve ren\u00fancia \u00e0 deprecia\u00e7\u00e3o ou se os custos foram absorvidos em outros itens da planilha.<\/li>\n\n\n\n
    • Inoponibilidade de preclus\u00e3o e respostas a esclarecimentos<\/strong>: O esclarecimento prestado no certame n\u00e3o tem o cond\u00e3o de validar exig\u00eancia contr\u00e1ria \u00e0s normas de terceiriza\u00e7\u00e3o, tampouco a aus\u00eancia de impugna\u00e7\u00e3o pr\u00e9via ao edital impede a atua\u00e7\u00e3o fiscalizat\u00f3ria do controle externo.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

      Contexto da Decis\u00e3o<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

      A delibera\u00e7\u00e3o originou-se de representa\u00e7\u00e3o contra atos praticados em preg\u00e3o eletr\u00f4nico promovido por entidade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal. O certame visava \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os continuados de limpeza e conserva\u00e7\u00e3o predial e de \u00e1reas verdes com dedica\u00e7\u00e3o exclusiva de m\u00e3o de obra, or\u00e7ado anualmente em R$ 1.172.734,56, com possibilidade de prorroga\u00e7\u00e3o contratual por at\u00e9 dez anos com fulcro no art. 106 da Lei n\u00ba 14.133\/2021.<\/p>\n\n\n\n

      Conclu\u00edda a etapa de lances entre 53 competidores, a empresa que apresentou o menor pre\u00e7o (R$ 925.354,80) foi desclassificada pelo pregoeiro sob o argumento exclusivo de que a sua equipe (7 serventes de limpeza e 4 capineiros) era inferior ao quantitativo indicado no Termo de Refer\u00eancia (que previa 10 serventes e 6 capineiros). A entidade licitante sustentou que tais n\u00fameros eram mandat\u00f3rios e inalter\u00e1veis, fundamentando-se em resposta formal fornecida anteriormente a questionamento formulado por participante do certame.<\/p>\n\n\n\n

      Ap\u00f3s essa recusa, a Administra\u00e7\u00e3o aceitou provisoriamente a proposta subsequente, a qual consignava valor zero para equipamentos essenciais (como ro\u00e7adeiras) e continha inconsist\u00eancias quanto \u00e0 comprova\u00e7\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o do ISS. O exame processual apurou que a diferen\u00e7a entre a melhor oferta e as propostas seguintes representava um impacto financeiro estimado entre R$ 907.902,00 e R$ 1.356.756,00 ao longo do per\u00edodo potencial de vig\u00eancia do contrato.<\/p>\n\n\n\n

      Tem\u00e1ticas Centrais do Ac\u00f3rd\u00e3o<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

      1. Foco nos Resultados e Natureza Referencial dos Postos de Trabalho<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

      O TCU destacou que a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os continuados deve ser orientada para a entrega de resultados e n\u00edveis de desempenho, e n\u00e3o para a mera disponibiliza\u00e7\u00e3o de um n\u00famero fixo de trabalhadores.<\/p>\n\n\n\n

      A regulamenta\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel (em especial a Instru\u00e7\u00e3o Normativa Seges\/MPDG n\u00ba 5\/2017) tra\u00e7a limites objetivos:<\/p>\n\n\n\n

        \n
      • O Anexo VII-B, item 2.1, al\u00ednea “a”, veda a estipula\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de quantitativo de m\u00e3o de obra no instrumento convocat\u00f3rio, impondo a ado\u00e7\u00e3o de unidades de medida vinculadas aos resultados.<\/li>\n\n\n\n
      • O dimensionamento pr\u00e9vio elaborado pelo setor demandante serve como refer\u00eancia t\u00e9cnica para fixa\u00e7\u00e3o de limites or\u00e7ament\u00e1rios e balizamento da aceitabilidade de pre\u00e7os.<\/li>\n\n\n\n
      • Tratar a estimativa como imposi\u00e7\u00e3o estanque restringe indevidamente a competitividade e impede a sele\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa (art. 11, I, da Lei n\u00ba 14.133\/2021).<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

        2. Admissibilidade de Produtividade Diferenciada e Metodologia Operacional<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

        No caso apreciado, os estudos t\u00e9cnicos da pr\u00f3pria contrata\u00e7\u00e3o adotavam faixas referenciais de produtividade por metro quadrado, das quais resultava a necessidade estimada entre 6,3 e 9,3 serventes e entre 4 e 6 capineiros. A proposta recusada previa 7 serventes e 4 capineiros, situando-se formalmente dentro dos limites matem\u00e1ticos apurados pelo pr\u00f3prio \u00f3rg\u00e3o promotor do certame.<\/p>\n\n\n\n

        O TCU ressaltou que os subitens 6.2 e 7.3 do Anexo VII-A da IN Seges n\u00ba 5\/2017 garantem aos licitantes a faculdade de apresentar produtividades diferentes daquela utilizada como refer\u00eancia pela Administra\u00e7\u00e3o, desde que n\u00e3o ocorra altera\u00e7\u00e3o do objeto contratado. A decis\u00e3o alinha-se aos precedentes dos Ac\u00f3rd\u00e3os 328\/2023 \u2013 Plen\u00e1rio<\/strong> e 689\/2024 \u2013 Plen\u00e1rio<\/strong>, que reconhecem que a defini\u00e7\u00e3o dos m\u00e9todos executivos e dos recursos humanos integra a esfera da autonomia e da organiza\u00e7\u00e3o empresarial do licitante.<\/p>\n\n\n\n

        3. Limites e Deveres do Julgador na Aferi\u00e7\u00e3o de Exequibilidade<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

        A redu\u00e7\u00e3o de 10 para 7 serventes e de 6 para 4 capineiros pressupunha, para o mesmo volume de tarefas, uma produtividade individual 43% superior para a limpeza interna e 50% superior para os capineiros. Embora tenha considerado relevante essa diferen\u00e7a, a Corte de Contas afirmou que a d\u00favida t\u00e9cnica imp\u00f5e o aprofundamento da an\u00e1lise, mas n\u00e3o a rejei\u00e7\u00e3o sum\u00e1ria:<\/p>\n\n\n\n

          \n
        • Dever de dilig\u00eancia saneadora<\/strong>: O art. 59, \u00a7 2\u00ba, da Lei n\u00ba 14.133\/2021 autoriza e orienta a realiza\u00e7\u00e3o de dilig\u00eancias para aferir a viabilidade t\u00e9cnica e a solidez financeira da proposta.<\/li>\n\n\n\n
        • Matriz de Capacidade Operacional<\/strong>: Como meio id\u00f4neo de comprova\u00e7\u00e3o, o agente p\u00fablico pode requisitar da empresa documentos anal\u00edticos, tais como rotinas detalhadas de distribui\u00e7\u00e3o de pessoal por hor\u00e1rio e ambiente, maquin\u00e1rios a serem empregados e mecanismos para substitui\u00e7\u00e3o imediata de aus\u00eancias legais e imprevistas.<\/li>\n\n\n\n
        • Demonstra\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica da incompatibilidade<\/strong>: A recusa da proposta deve demonstrar tecnicamente quais atividades, \u00e1reas ou frequ\u00eancias restariam desatendidas pela metodologia proposta.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

          4. Responsabilidade Financeira Exclusiva da Contratada por Subdimensionamento<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

          A aceita\u00e7\u00e3o de proposta com efetivo reduzido n\u00e3o exp\u00f5e a Administra\u00e7\u00e3o ao risco de ter de complementar valores futuros:<\/p>\n\n\n\n

            \n
          • Vincula\u00e7\u00e3o estrita \u00e0 execu\u00e7\u00e3o<\/strong>: Nos termos do art. 115 da Lei n\u00ba 14.133\/2021 e do item 7.5 do Anexo VII-A da IN Seges n\u00ba 5\/2017, a contratada fica integralmente vinculada aos termos de sua oferta e aos n\u00edveis de servi\u00e7o exigidos.<\/li>\n\n\n\n
          • \u00d4nus integral do erro de dimensionamento<\/strong>: O art. 63 da IN Seges n\u00ba 5\/2017 estabelece expressamente que eventuais erros no dimensionamento dos quantitativos correm por conta exclusiva da empresa.<\/li>\n\n\n\n
          • Veda\u00e7\u00e3o a aditivos de custo<\/strong>: Caso a for\u00e7a de trabalho ofertada se mostre insuficiente na pr\u00e1tica, caber\u00e1 \u00e0 prestadora alocar empregados e insumos complementares \u00e0s suas pr\u00f3prias expensas, sendo juridicamente invi\u00e1vel transferir os custos desse subdimensionamento \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

            5. Cota\u00e7\u00e3o de Insumos Essenciais com Custo Zero<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

            A decis\u00e3o tamb\u00e9m fixou diretrizes para o tratamento de planilhas com valor nulo em equipamentos e insumos obrigat\u00f3rios:<\/p>\n\n\n\n

              \n
            • A atribui\u00e7\u00e3o de custo zero a determinado equipamento ou insumo n\u00e3o presume, por si s\u00f3, a inexequibilidade do pre\u00e7o global.<\/li>\n\n\n\n
            • A licitante deve justificar e comprovar a circunst\u00e2ncia, demonstrando que j\u00e1 det\u00e9m a propriedade dos bens (com custos de deprecia\u00e7\u00e3o quitados), que renunciou \u00e0 remunera\u00e7\u00e3o desses itens ou que os custos correspondentes foram absorvidos em outras rubricas.<\/li>\n\n\n\n
            • A aceita\u00e7\u00e3o da composi\u00e7\u00e3o sem a realiza\u00e7\u00e3o de dilig\u00eancia pr\u00e9via para saneamento da d\u00favida configura falha na aferi\u00e7\u00e3o de exequibilidade, violando os arts. 11, inciso III, e 59, \u00a7 2\u00ba, da Lei n\u00ba 14.133\/2021.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

              6. Efeitos de Esclarecimentos e Inexist\u00eancia de Preclus\u00e3o Perante o Controle Externo<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

              O TCU enfrentou ainda dois argumentos formais comuns em defesas de \u00f3rg\u00e3os contratantes:<\/p>\n\n\n\n

                \n
              • Incompet\u00eancia de esclarecimentos para afastar normas<\/strong>: A interpreta\u00e7\u00e3o externada pelo pregoeiro ao responder a esclarecimentos n\u00e3o tem poder regulat\u00f3rio para impor obriga\u00e7\u00f5es sem respaldo legal ou suprimir a faculdade de apresenta\u00e7\u00e3o de produtividades diferenciadas admitida pela regulamenta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n
                  \n
                • Inoponibilidade de preclus\u00e3o ao controle externo<\/strong>: A aus\u00eancia de impugna\u00e7\u00e3o ao edital por parte dos licitantes (art. 164 da Lei n\u00ba 14.133\/2021) opera efeitos unicamente na esfera individual da empresa, mas n\u00e3o impede a atua\u00e7\u00e3o corretiva dos Tribunais de Contas diante de exig\u00eancias que restrinjam indevidamente a competitividade.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

                  Li\u00e7\u00f5es extra\u00eddas do Ac\u00f3rd\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

                  Etapa Contratual<\/strong><\/td>Conduta Vedada<\/strong><\/td>Conduta Determinada pelo TCU<\/strong><\/td>Base Normativa<\/strong><\/td><\/tr><\/thead>
                  Planejamento (ETP e TR)<\/strong><\/td>Fixar o quantitativo de pessoal como requisito mandat\u00f3rio e inegoci\u00e1vel de julgamento.<\/td>Tratar a equipe como estimativa referencial de custos, admitindo propostas com metodologias e produtividades distintas.<\/td>Anexo VII-B, item 2.1, “a”, IN Seges 5\/2017<\/td><\/tr>
                  Julgamento de Propostas<\/strong><\/td>Desclassificar proposta exclusivamente por conter n\u00famero de trabalhadores inferior ao estimado.<\/td>Realizar dilig\u00eancia para avaliar a exequibilidade operacional e a viabilidade da metodologia apresentada.<\/td>Art. 59, \u00a7 2\u00ba, Lei 14.133\/2021<\/td><\/tr>
                  An\u00e1lise de Planilhas<\/strong><\/td>Aceitar tacitamente propostas com valor zero em itens e equipamentos indispens\u00e1veis ao servi\u00e7o.<\/td>Instaurar dilig\u00eancia para exigir a comprova\u00e7\u00e3o de propriedade, ren\u00fancia ou dilui\u00e7\u00e3o desses custos.<\/td>Art. 11, III, e art. 59, \u00a7 2\u00ba, Lei 14.133\/2021<\/td><\/tr>
                  Gest\u00e3o e Fiscaliza\u00e7\u00e3o<\/strong><\/td>Conceder aditivo financeiro para cobrir insufici\u00eancia de efetivo decorrente de erro do licitante.<\/td>Exigir a complementa\u00e7\u00e3o imediata do efetivo e dos materiais por conta e risco exclusivos da contratada.<\/td>Art. 115, Lei 14.133\/2021; Art. 63, IN Seges 5\/2017<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>\n\n\n\n

                  Refer\u00eancias Normativas e Jurisprudenciais<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

                  BRASIL. Lei n\u00ba 14.133, de 1\u00ba de abril de 2021. Lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos Administrativos.<\/p>\n\n\n\n

                  BRASIL. Minist\u00e9rio do Planejamento, Desenvolvimento e Gest\u00e3o. Secretaria de Gest\u00e3o. Instru\u00e7\u00e3o Normativa n\u00ba 5, de 26 de maio de 2017.<\/p>\n\n\n\n

                  TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI\u00c3O. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 328\/2023 \u2013 Plen\u00e1rio. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman.<\/p>\n\n\n\n

                  TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI\u00c3O. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 689\/2024 \u2013 Plen\u00e1rio. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.<\/p>\n\n\n\n

                  TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI\u00c3O. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 2271\/2026 \u2013 Plen\u00e1rio. Processo TC 011.540\/2026-5. Relator: Ministro Jorge Oliveira. Sess\u00e3o de 25 de agosto de 2026.<\/p>\n\n\n\n

                  TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI\u00c3O. Informativo de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos n\u00ba 535. Sess\u00f5es de 25 e 26 de agosto; 1\u00ba e 2 de setembro de 2026.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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