INTRODUÇÃO AO TEMA
Sabe-se que a Lei 13.303/2016 dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A referida lei expõe um regime jurídico próprio para essas entidades que compõem a Administração Pública indireta. São pessoas jurídicas de direito privado e possuem regulamento próprio – dessa maneira, os fornecedores que desejarem participar das licitações nas empresas estatais precisam conhecer as regras a elas associadas.
É preciso destacar que algumas empresas fornecedoras não possuem conhecimento técnico e jurídico suficientes para atuar nas licitações em geral, seja relativo aos órgãos da Administração direta, seja nas empresas estatais – empresas públicas e sociedades de economia mista. Este breve artigo tem o objetivo de traçar breves considerações a respeito do tema, envolvendo a atuação dos fornecedores em licitações nas empresas estatais, trazendo nuances importantes, notadamente para os empresários, para que possam evitar riscos e prejuízos desnecessários.
Serão trazidas circunstâncias fáticas práticas, sobretudo por aquelas empresas que vendem, essencialmente, para essas entidades. As empresas dependem do lucro advindo dessas contratações, e assim, ao participar de muitas licitações, precisam ter segurança em sua atuação, evitando ser alvos de processos administrativos e sanções. É necessário conhecer, portanto, o regramento da Lei 13.303/2016, que possui diversas peculiaridades, para então atuar com segurança. É o que será exposto nas linhas a seguir.
BREVES COMENTÁRIOS SOBRE A LEI DAS ESTATAIS E SUAS PECULIARIDADES
Faz-se necessário ponderar, inicialmente, que este artigo não tem a pretensão de exaurir o conteúdo relativo à lei das estatais, apenas e tão somente, trazer breves comentários sobre a referida legislação, destacando os principais temas que envolvem a atuação dos fornecedores. Serão realizados comentários a respeitos de alguns dispositivos da lei 13.303/2016, como as fases do processo licitatório, os modos de disputa, a habilitação bem como as sanções administrativas, sob o enfoque que interessa ao público de empresários em geral, sem limitação de segmento de atuação.
As fases do procedimento licitatório
A lei 13.303/2016 prevê no artigo 51 as fases do processo licitatório:
Art. 51. As licitações de que trata esta Lei observarão a seguinte sequência de fases:
I – preparação;
II – divulgação;
III – apresentação de lances ou propostas, conforme o modo de disputa adotado;
IV – julgamento;
V – verificação de efetividade dos lances ou propostas;
VI – negociação;
VII – habilitação;
VIII – interposição de recursos;
IX – adjudicação do objeto;
X – homologação do resultado ou revogação do procedimento.
§ 1º A fase de que trata o inciso VII do caput poderá, excepcionalmente, anteceder as referidas nos incisos III a VI do caput, desde que expressamente previsto no instrumento convocatório.
Sobre a etapa de divulgação, o fornecedor deve estar apto a analisar as cláusulas editalícias e verificar se haverá a necessidade de envio de impugnação em relação a algum ponto, em virtude de irregularidade, vício ou ilegalidade percebida. A esse respeito prevê a lei das estatais no § 1º do artigo 87 da Lei 13.303/2016: (grifou-se)
Art. 87 (…) § 1º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação desta Lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes da data fixada para a ocorrência do certame, devendo a entidade julgar e responder à impugnação em até 3 (três) dias úteis, sem prejuízo da faculdade prevista no § 2º.
Importa destacar que a regra geral do procedimento licitatório sob a égide da Lei 13.303/2016 é a análise da habilitação posterior ao julgamento da proposta. Ocorre que, pode acontecer que a análise da habilitação seja realizada antes do julgamento das propostas, conforme prevê o § 1º do dispositivo acima citado.
É extremamente relevante que o licitante saiba dessa regra e entenda em que momento deve apresentar sua documentação – seja habilitação, seja a proposta de preços – e em que momento serão avaliadas pelo agente público. Caso o fornecedor não esteja atento sobre a regra geral e a possibilidade da inversão de fases prevista, terá o risco de perder a chance de contratar com as empresas estatais.
Dada a relevância do tema envolvendo a etapa da habilitação, serão expostos comentários específicos no tópico 2.3 do presente artigo.
No que se refere à interposição recursal, é importante que o fornecedor saiba o momento adequado, o prazo bem como o formato de envio, para que possa exercer o seu direito de refutar o entendimento do agente público que decidirá a respeito da habilitação e classificação de proposta, por exemplo. O artigo 59 da Lei 13.303/2016 assim dispõe: (grifou-se)
Art. 59. Salvo no caso de inversão de fases, o procedimento licitatório terá fase recursal única.
§ 1º Os recursos serão apresentados no prazo de 5 (cinco) dias úteis após a habilitação e contemplarão, além dos atos praticados nessa fase, aqueles praticados em decorrência do disposto nos incisos IV e V do caput do art. 51 desta Lei.
Essa observação é válida, pois muitas vezes, na prática, o fornecedor pode reverter essa decisão do agente público, e sagrar-se vencedor no certame, após a interposição de um recurso administrativo. Daí a importância de entender o momento exato de encaminhar a peça jurídica correspondente, em oportunidade adequada. Logicamente, toda essa análise perpassa pela correta interpretação do instrumento convocatório de cada licitação promovida pela estatal.
Os modos de disputa
A Lei 13.303/2016 prevê no artigo 52 que nas suas licitações poderão ser adotados os modos de disputa aberto, fechado e, também a possibilidade de combinação entre eles:
Art. 52. Poderão ser adotados os modos de disputa aberto ou fechado, ou, quando o objeto da licitação puder ser parcelado, a combinação de ambos, observado o disposto no inciso III do art. 32 desta Lei.
Nesse ponto convém salientar que o fornecedor deve observar qual modo de disputa adotado no edital da estatal, para verificar qual estratégia irá adotar na etapa de lances do certame.
Ronny Charles, Marcos Nóbrega e Bradson Camelo2, fazendo uma análise econômica dos modos de disputa previstos na Lei 14.133/21, pontuam, acertadamente, que existem vantagens e desvantagens em cada modo de disputa – assim como a lei das estatais, a Lei 14.133/21 admite o modo combinado, por isso está sendo mencionado neste escrito.
Mencionam os autores que no modo de disputa fechado e aberto, por exemplo, há um incentivo para que as empresas cadastrem propostas com valores mais próximos ao seu preço de reserva, já que uma boa classificação na etapa fechada se torna determinante para a continuidade no processo de seleção.
Cabe ao fornecedor ter aptidão técnica para elaborar sua estratégia diante de um mercado competitivo, ponderando as suas margens de preço e até qual limite pretendem e podem reduzir o valor. É preciso atentar-se também aos limites de exequibilidade de proposta, uma vez que a própria lei das estatais prevê um artigo especificamente para tratar desse tema:
Art. 56. Efetuado o julgamento dos lances ou propostas, será promovida a verificação de sua efetividade, promovendo-se a desclassificação daqueles que:
I – contenham vícios insanáveis;
II – descumpram especificações técnicas constantes do instrumento convocatório;
III – apresentem preços manifestamente inexequíveis;
IV – se encontrem acima do orçamento estimado para a contratação de que trata o § 1º do art. 57, ressalvada a hipótese prevista no caput do art. 34 desta Lei;
V – não tenham sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela empresa pública ou pela sociedade de economia mista;
VI – apresentem desconformidade com outras exigências do instrumento convocatório, salvo se for possível a acomodação a seus termos antes da adjudicação do objeto e sem que se prejudique a atribuição de tratamento isonômico entre os licitantes.
§ 1º A verificação da efetividade dos lances ou propostas poderá ser feita exclusivamente em relação aos lances e propostas mais bem classificados.
§ 2º A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, na forma do inciso V do caput .
§ 3º Nas licitações de obras e serviços de engenharia, consideram-se inexequíveis as propostas com valores globais inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores:
I – média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) do valor do orçamento estimado pela empresa pública ou sociedade de economia mista; ou
II – valor do orçamento estimado pela empresa pública ou sociedade de economia mista.
§ 4º Para os demais objetos, para efeito de avaliação da exequibilidade ou de sobrepreço, deverão ser estabelecidos critérios de aceitabilidade de preços que considerem o preço global, os quantitativos e os preços unitários, assim definidos no instrumento convocatório.
Percebe-se, portanto que a lei 13.303/2016 estabelece que as propostas manifestamente inexequíveis ou que não tenham sua exequibilidade demonstrada, serão desclassificadas. Neste ponto é primordial que o fornecedor possa estudar a proposta apresentada e tenha meios de comprová-la, caso seja questionado pela estatal, na sessão pública.
A habilitação
É cediço que ao exigir a documentação de habilitação das empresas licitantes a Administração Pública tem a possibilidade de verificar a aptidão do licitante em celebrar um determinado contrato – de entregar um produto ou de prestar um serviço. Essa exigência está fundamentada em preceito constitucional, no artigo 37, inciso XXI, da Carta Magna (grifou-se):
Art. 37 (…) XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Essa é a obediência ao comando constitucional de que só devem ser exigidos os requisitos de habilitação indispensáveis ao cumprimento das obrigações. Torres destaca que quando os requisitos de habilitação não servem para a análise de aptidão do licitante, passam a ser disfuncionais3: (grifou-se)
Importante firmar que os requisitos de habilitação são critérios relativos, que têm como objetivo a análise de inidoneidade do licitante e da sua aptidão para o cumprimento do contrato. Quando ultrapassam esse vetor, passam a desestimular a competitividade, gerando sua disfunção.
Sob essa ótica, a Lei 13.303/2016, diferentemente da Lei 8.666/93 atualmente revogada e da Lei 14.133/21, assim prevê:
Art. 58. A habilitação será apreciada exclusivamente a partir dos seguintes parâmetros:
I – exigência da apresentação de documentos aptos a comprovar a possibilidade da aquisição de direitos e da contração de obrigações por parte do licitante;
II – qualificação técnica, restrita a parcelas do objeto técnica ou economicamente relevantes, de acordo com parâmetros estabelecidos de forma expressa no instrumento convocatório;
III – capacidade econômica e financeira;
IV – recolhimento de quantia a título de adiantamento, tratando-se de licitações em que se utilize como critério de julgamento a maior oferta de preço.
Percebe-se, claramente, que a lei das estatais conferiu maior liberdade ao agente público quanto à exigência da habilitação em seus editais. Não há na lei exigências específicas a documentos que devem ser apresentados pelos licitantes. A Lei nº 13.303/2016, de forma inovadora, apenas direciona os critérios ou parâmetros de habilitação que devem ser ponderados pelo agente público, quando da seleção da proposta mais vantajosa.
Boaventura4 conclui, nesse sentido, já que a lei das estatais não traz um regime rígido de habilitação como nas legislações pretéritas, os agentes públicos devem aproveitar essa margem de liberdade: (grifou-se)
É possível concluir que a Lei nº 13.303/2016 (Brasil, 2016) foi extremamente feliz quando criou um cenário de parâmetros habilitatórios em suas licitações. Inegável é o avanço da Lei nº 13.303/2016 (idem) quando comparado com a Lei nº 8.666/93 (Brasil, 1993), atualmente revogada, e com a própria Lei n° 14.133/21 (Brasil, 2021), notadamente, no quesito habilitação. Assim, cabe ao agente público ponderar suas ações no sentido de aproveitar essa margem de liberdade conferida pelo legislador, de modo a solicitar, apenas e tão somente, documentos necessários ao atendimento da pretensão contratual, ampliando a competitividade no certame, ao invés de restringir o mercado com a exigência de documentações, puramente formalistas.
Na prática, alguns editais copiam e colam, literalmente, a habilitação solicitada nas leis 8.666/93 e 14.133/21, de maneira equivocada. Caso o licitante perceba a exigência desarrazoada e desmotivada de habilitação em um edital de empresa estatal, exerça o seu direito de impugnação, repelindo circunstâncias desnecessárias, que limitem a competitividade no certame.
O fornecedor deve impugnar o edital, retirando essas exigências, por dois motivos principais: o primeiro que a lei 13.303/2016 não exige documento específico e segundo, porque as estatais possuem regime jurídico próprio – não cabe aplicação subsidiária da Lei 8.666/93 nem da Lei 14.133/21.
Para isso, recomenda-se assessoria jurídica especializada para que possa ser realizada uma análise minuciosa do instrumento convocatório, com a identificação de pontos que devem ser questionados, repelindo as cláusulas ilegais e desarrazoadas de maneira eficaz.
As sanções administrativas
Já foi dito neste escrito que a lei 13.303/2016 possui regime jurídico próprio. Dessa forma, a referida legislação define um formato específico de regras sancionatórias, apresentando um rol de sanções administrativas, conforme dispõe o artigo 83:
Art. 83. Pela inexecução total ou parcial do contrato a empresa pública ou a sociedade de economia mista poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
I – advertência;
II – multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a entidade sancionadora, por prazo não superior a 2 (dois) anos.
Da leitura desse dispositivo é possível verificar que, diferentemente da Lei 14.133/21, não há a sanção de declaração de inidoneidade – a sanção mais gravosa prevista na lei das estatais é a suspensão temporária e impedimento de contratar. A doutrina5 menciona que o legislador se omitiu em produzir um regime sancionatório mais adequado à realidade das empresas estatais, repetindo a revogada lei 8.666/93, diferenciando-se apenas da retirada da sanção de declaração de inidoneidade.
Apesar desse fato, o fornecedor precisa, necessariamente, entender as condutas que pode ou não praticar durante o certame e, também na fase de execução contratual, evitando incorrer em infração administrativa, com consequente instauração de procedimento administrativo e ao final, se for o caso, aplicação de penalidade.
O DESAFIO DO MERCADO NAS CONTRATAÇÕES DAS ESTATAIS
Conforme descrito linhas acima, algumas empresas possuem dificuldades na atuação das licitações em geral, notadamente quando realizadas no âmbito de uma empresa estatal. Primeiro, é preciso ponderar que participar de uma licitação sob a égide da Lei 13.303/2016 é diferente de participar de uma licitação da Lei 14.133/21 – a lei geral de licitações e contratos administrativos. Os fornecedores precisam atentar-se ao regime jurídico de cada processo, dependendo de qual legislação está submetida determinada licitação.
A Lei 14.133/21 dispõe expressamente que as suas regras não abrangem as empresas públicas e sociedades de economia mista: (grifou-se)
Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e abrange:
I – os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito Federal e os órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando no desempenho de função administrativa;
II – os fundos especiais e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Administração Pública.
§ 1º Não são abrangidas por esta Lei as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as suas subsidiárias, regidas pela Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, ressalvado o disposto no art. 178 desta Lei.
Dessa maneira, depreende-se da leitura do excerto do normativo que as regras da Lei 14.133/21 não se aplicam6 às empresas públicas e sociedades de economia mista. Entretanto, com o advento da Lei 14.133/21 surge a discussão a respeito da utilização prática de alguns institutos da Lei 14.133/21 pelas estatais, inclusive há recentíssima decisão do Tribunal de Contas da União nesse sentido: (grifou-se)
Licitação. Empresa estatal. Contratação direta. Auxílio-alimentação. Vale refeição. Credenciamento. Analogia.
É possível a utilização pelas empresas estatais, por analogia, do credenciamento previsto no art. 79, inciso II, da Lei 14.133/2021, como alternativa para contratação de serviços de gerenciamento e fornecimento de vales alimentação e refeição após a vedação ao emprego de taxa de administração negativa (art. 3º, inciso I, da Lei 14.442/2022). Acórdão 790/2025 Plenário (Representação, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman)
Também colaciona-se trecho do acórdão 1008/2025 do referido Tribunal: (grifou-se)
Licitação. Empresa estatal. Contratação direta. Auxílio-alimentação. Credenciamento. Analogia. Regulamento.
É possível a utilização pelas empresas estatais, por analogia, da hipótese de credenciamento prevista no art. 79, inciso II, da Lei 14.133/2021 visando à contratação de serviços de gerenciamento e fornecimento de vale-alimentação, em substituição à licitação com critério de julgamento pelo menor preço, inviabilizada para esse tipo de contratação a partir da edição da MP 1.108/2021 e do Decreto 10.854/2021. A aplicação direta da Lei 14.133/2021 viola o seu art. 1º, § 1º, sendo recomendável o disciplinamento do uso do credenciamento em regulamento próprio do ente estatal, com fulcro no art. 40, inciso IV, da Lei 13.303/2016. Acórdão 1008/2025 Plenário (Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler)
Assim, sob a ótica do TCU é possível a utilização de institutos da Lei 14.133/21 desde que não sejam incompatíveis com a Lei 13.303/2016 e estejam disciplinadas em regulamento próprio da estatal.
Válido salientar que a empresa precisa identificar a legislação no preâmbulo do Edital e seguir as regras específicas do diploma normativo que rege a licitação. É preciso deixar claro que as empresas estatais estão submetidas às regras da Lei 13.303/2016, portanto, não estão submetidas às regras da Lei 14.133/2021. Repita-se: o fornecedor que participa de licitação em uma empresa estatal, deve atentar-se às regras da Lei 13.303/2016.
Um ponto de atenção que merece ser rememorado é que, se o fornecedor se depara com uma regra em edital de estatal, remetendo à lei 14.133/21, será necessário impugnar e repelir essa irregularidade. O que ocorre, na prática, é que a maioria dos fornecedores não tem conhecimento técnico específico sobre o procedimento das licitações no âmbito das estatais e acabam não se atentando a esses problemas. Repita-se: sugere-se assessoramento jurídico especializado para que os fornecedores possam repelir cláusulas que afrontam a legalidade do instrumento convocatório, e consequentemente, dos certames no âmbito das empresas estatais.
Segundo, quando o fornecedor for participar de uma licitação sob a égide da Lei 13.303/2016, precisará observar o regulamento interno específico de cada estatal. Nele constarão as principais regras do certame, e precisarão ser respeitadas.
O artigo 40 da Lei 13.303/2016 dispõe que as empresas estatais devem publicar e manter atualizado o regulamento interno de licitações e contratos:
Art. 40. As empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão publicar e manter atualizado regulamento interno de licitações e contratos, compatível com o disposto nesta Lei, especialmente quanto a:
I – glossário de expressões técnicas;
II – cadastro de fornecedores;
III – minutas-padrão de editais e contratos;
IV – procedimentos de licitação e contratação direta;
V – tramitação de recursos;
VI – formalização de contratos;
VII – gestão e fiscalização de contratos;
VIII – aplicação de penalidades;
IX – recebimento do objeto do contrato.
Assim, o fornecedor que participa de uma licitação de empresa estatal precisa, necessariamente, consultar o seu regulamento interno, para identificar as regras que compõem aquele edital, aquele certame – e inclusive, impugná-lo caso esteja contrário à lei, infringindo regras pré-estabelecidas.
Terceiro, conhecendo as normas inerentes à licitação, o fornecedor é capaz de traçar a sua estratégia de atuação. Conforme exposto no tópico 2 deste escrito, é necessário conhecer as fases do processo licitatório, a possibilidade de combinação dos modos de disputa, a flexibilidade da habilitação e o entendimento a respeito do regime sancionatório previsto na lei das estatais. Compreendendo bem o normativo e suas nuances, as empresas podem se destacar no ambiente das compras públicas, alcançando o seu objetivo de vender para as estatais e firmar bons contratos.
É recomendável que as equipes que atuam diretamente das licitações, não apenas no âmbito das estatais, mas todos aqueles envolvidos em processos de compras públicas, sejam capacitados, para que possam atuar com segurança jurídica nos procedimentos licitatórios.
O grande desafio do mercado em atuar nas licitações das empresas públicas e sociedades de economia mista é, principalmente, compreender que se trata de um regime jurídico próprio, com regras específicas. Não há como generalizar e participar de licitações regidas pela Lei 14.133/21 e licitações regidas pelas estatais da mesma maneira. É preciso compreender que cada licitação é única e tem seu regramento próprio de acordo com a legislação a que está submetida. Caso os fornecedores não entendam essa diferença, estarão fadados ao fracasso nos certames e respondendo a processos administrativos, com aplicação de sanções.
CONCLUSÃO
Neste artigo, pretendeu-se analisar sobre a atuação dos fornecedores em licitações das estatais, colacionando excertos da Lei 13.303/2016 e comentários relevantes a respeito do tema. Foram abordados diversos aspectos da referida legislação trazendo informações importantes, sobretudo para empresas licitantes, tais como as fases do procedimento licitatório, os modos de disputa e as sanções administrativas no âmbito das empresas estatais.
É preciso entender que a lei 13.303/2016 possui regras próprias e os fornecedores devem debruçar-se sobre esse diploma normativo e entender que não se trata do mesmo regime jurídico previsto na Lei 8666/93 atualmente revogada. A natureza e as licitações promovidas pelas empresas estatais são distintas das legislações pretéritas. Para atuar em certames nas empresas públicas e sociedades de economia mista é necessário encarar esse desafio, com auxílio de assessoria jurídica especializada, durante todo o processo, conquistando com sucesso, territórios pouco explorados.
REFERÊNCIAS
BARCELOS. Dawison; TORRES. Ronny Charles Lopes de. Licitações e contratos na lei das estatais: regime licitatório e contratual da lei 13.303/2016. 2ª ed. Salvador: Juspodivm, 2020.
BOAVENTURA, Carmen Iêda Carneiro. Habilitação nos procedimentos licitatórios: uma análise sob a ótica jurídico-constitucional. IN: Direito Municipal – Estudos em homenagem aos 80 anos da Procuradoria-geral do município do Salvador. Eduardo Vaz Porto; Marcelo Luís Abreu e Silva; Maria Amélia Maciel Machado; Tércio Roberto Peixoto Souza, coordenadores. Belo Horizonte: Fórum, 2024.
BRAGAGNOLI, Renila Lacerda. Estatais podem aplicar a Lei 14.133/2021? O Acórdão 1008/2025 do TCU e o necessário debate segurança jurídica e inovação regulatória. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/estatais-podem-aplicar-a-lei-14-133-2021-o-acordao-1008-2025-do-tcu-e-o-necessario-debate-seguranca-juridica-e-inovacao-regulatoria/ Acesso em: 07 de julho de 2025.
CAMELO, Bradson; NÓBREGA, Marcos; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Análise Econômica das licitações e contratos de acordo com a Lei nº 14.133/21 (Nova lei de licitações). Belo Horizonte: Fórum, 2022.
STROPPA. Christianne de Carvalho; BOAVENTURA, Carmen Iêda Carneiro; MAFISSONI, Viviane. A extensão das sanções à fase da licitação. IN: Coleção de direito administrativo sancionador: volume 5 – direito administrativo sancionador nas Estatais / André Saddy; Diogo Alves Verri Garcia de Souza; Pablo Ademir de Souza, coordenadores. – Rio de Janeiro: CEEJ, 2023.
TORRES. Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas Comentadas. São Paulo: Juspodivm, 2025, 16ª ed.
O conteúdo deste artigo reflete a posição do autor e não, necessariamente, a do Grupo JML.
