Credenciamento na Lei nº. 14.133/21: Novos Horizontes

Julieta Mendes Lopes

Advogada e palestrante. Sócia Fundadora e Vice-Presidente do Grupo JML. Mestre em Direito Público. Coordenadora e professora da especialização em Licitações e Contratos da Católica/SC. Professora dos Cursos de Especialização em Licitações e Contratos e em Direito Administrativo da PUC/PR. Membro do Instituto Paranaense de Direito Administrativo (IPDA), do Instituto Nacional de Contratação Pública (INCP) e da Comissão de Estudos em Licitações e Contratos do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA).

1. Conceito e Enquadramento.

Conforme previsto no art. 6º, inciso XLIII, da Lei nº. 14.133/21, o credenciamento consiste no “processo administrativo de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados”.

O art. 78, inciso I, da Lei de Licitações, incluiu o credenciamento no rol dos procedimentos auxiliares e o art. 74, inciso IV, por seu turno, como hipótese de inexigibilidade para objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento.

Trata-se, portanto, de procedimento auxiliar à futura contratação, instaurado a partir de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos mínimos, se credenciem para executar o objeto quando convocados, geralmente em virtude de demanda plural que não possa ser suprida de forma satisfatória por uma única empresa.

Infere-se que, diferente da Lei 8.666/93, a Nova Lei de Licitações incorporou de forma expressa a figura do credenciamento. Mas, mesmo antes da inclusão na Lei, o credenciamento já era utilizado com fundamento jurídico em inexigibilidade de licitação, consoante pacífica jurisprudência do TCU:

“1. O credenciamento é hipótese de inviabilidade de competição não expressamente mencionada no art. 25 da Lei 8.666/93 (cujos incisos são meramente exemplificativos).

Adota-se o credenciamento quando a Administração tem por objetivo dispor da maior rede possível de prestadores de serviços. Nessa situação, a inviabilidade de competição não decorre da ausência de possibilidade de competição, mas sim da ausência de interesse da Administração em restringir o número de contratados. Representações formuladas por cidadão e por escritórios de advocacia questionaram supostas irregularidades ocorridas em licitação realizada pelo Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop Logística São Paulo) do Banco do Brasil S.A., para o credenciamento de sociedades de advogados. O Ministro Benjamin Zymler, em voto revisor, salientou que o modelo de contratação efetuado pelo Banco do Brasil não poderia ser classificado como credenciamento. Em seu entendimento, ‘o credenciamento é hipótese de inviabilidade de competição não expressamente mencionada no art. 25 da Lei 8.666/1993 (cujos incisos são meramente exemplificativos). Adota-se o credenciamento quando a administração tem por objetivo dispor da maior rede possível de prestadores de serviços’. Nessa situação, afirmou que ‘a inviabilidade de competição não decorre da ausência de possibilidade de competição, mas sim da ausência de interesse da administração de restringir o número de contratados’. No caso concreto, entende o revisor, existe a possibilidade de competição, ‘mas não há interesse da administração de contratar número significativo de escritórios’. Nesses termos, concluiu que ‘o modelo adotado pelo Banco do Brasil não pode ser classificado como credenciamento, pois desatende o requisito essencial, qual seja, maximizar o número de prestadores de serviços, atendidos os requisitos mínimos estipulados em edital’. Assim, a par das irregularidades enumeradas no voto revisor (não adoção de uma das modalidades de licitação previstas em lei; previsão de contratação simultânea de mais de um licitante para o mesmo objeto; não adoção do contrato administrativo disciplinado na Lei 8.666/93, dentre outras), o Plenário, com a anuência do relator, acatou a proposta revisora, concedendo medida cautelar inaudita altera pars e determinando ‘a suspensão do certame (…) por não observar as disposições relativas às licitações previstas na Lei 8.666/1993, bem assim aquelas que regem os contratos administrativos’, bem como a oitiva da entidade. Acórdão 3567/2014-Plenário, TC 018.515/2014-2, revisor Ministro Benjamin Zymler, 9.12.2014.”2 (grifou-se)

(…)

Boletim de Jurisprudência 2/2013

Acórdão 5178/2013-TCU-Primeira Câmara

INDEXAÇÃO

Licitação. Representação. Credenciamento.

ENUNCIADO

A aplicação do sistema de credenciamento na contratação de serviços deve observar os seguintes requisitos, conforme as orientações expedidas pelo Acórdão 351/2010-TCU-Plenário: a) a contratação de todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições fixadas pela Administração, não havendo relação de exclusão; b) a garantia da igualdade de condições entre todos os interessados hábeis a contratar com a Administração, pelo preço por ela definido; c) a demonstração inequívoca de que as necessidades da Administração somente poderão ser atendidas dessa forma, cabendo a devida observância das exigências do art. 26 da Lei 8.666/93, principalmente no que concerne à justificativa de preços”.

Nesse sentido, também, a visão de Joel de Menezes Niebuhr:

“A licitação pública só é viável nas hipóteses em que há relação de exclusão, isto é, em que a Administração Pública escolhe uma pessoa ou um grupo limitado de pessoas para firmarem contrato administrativo, excluindo outras tantas interessadas. Desse modo, alguém acaba por colher os benefícios econômicos do contrato administrativo e outros não, pelo que é necessário garantir a todos o mesmo tratamento, preservando, ademais, o interesse público e a moralidade administrativa. Seguindo essa linha de raciocínio, nas hipóteses em que o interesse público demanda contratar todos os possíveis interessados, todos em igualdade de condições, não há que se cogitar de licitação pública, porque não há competição, não há disputa.”[1]

Isso porque, na visão clássica, o credenciamento estava voltado a contratação do maior número possível de prestadores de serviços, a partir de critérios isonômicos para distribuição da demanda e de acordo com preço tabelado previsto no edital. Assim, como todos os fornecedores poderiam ser contratados, não havia a competitividade no conceito jurídico da palavra, porquanto as empresas não concorriam entre si para definir aquela que seria contratada, conduzindo a hipótese à inexigibilidade por inviabilidade de competição. O enquadramento legal fundamentava-se no caput do art. 25, da Lei nº. 8.666/93, sob a justificativa da inviabilidade de competição e pelo fato de o rol de inexigibilidade ser meramente exemplificativo.

Diferente da concepção clássica, na Lei nº. 14.133/21 o credenciamento passa a ser considerado como procedimento auxiliar à contratação, que poderá culminar com a formalização de contrato, este sim fundamentado em inexigibilidade de licitação. Em outras palavras, o legislador diferenciou o credenciamento – procedimento auxiliar à contratação – do posterior processo de inexigibilidade para a formalização dos contratos oriundos desse procedimento.

Nesse sentido, é a doutrina de Ronny Charles Lopes de Torres:

“A Lei tratou o credenciamento como um procedimento auxiliar, distinguindo-o da compreensão que o equiparava a uma hipótese de inexigibilidade. (…) Já em edições, contudo, ao tratarmos sobre a natureza jurídica do credenciamento, preferimos anotar que credenciamento não seria a contratação direta em si, o que o afastava da caracterização como uma hipótese de inexigibilidade, mas sim um procedimento auxiliar utilizado para instrumentalizar a contratação direta, por inexigibilidade, quando interessasse à Administração a contratação de todos os fornecedores interessados aptos possíveis. Nessa linha, ponderávamos nas edições anteriores desse livro que o credenciamento não seria uma hipótese de inexigibilidade, mas um procedimento auxiliar necessário para ulteriores contratações diretas, em relação a pretensões contratuais para as quais atenda ao interesse público a oportunidade de contratação de todos os fornecedores interessados e aptos para a contratação”.[2]

Em suma, o procedimento de credenciamento não se confunde com a contratação dele oriunda, esta sim, fundamentada em inexigibilidade de licitação com fulcro no art. 74, inciso IV, da Lei nº. 14.133/21.

2. Cabimento do Credenciamento.

O art. 79, da Lei nº. 14.133/21, contempla as hipóteses de cabimento do credenciamento, cujo rol foi ampliado em virtude das alterações promovidas pela Lei nº. 15.266/25:

“Art. 79. O credenciamento poderá ser usado nas seguintes hipóteses de contratação:

I – paralela e não excludente: caso em que é viável e vantajosa para a Administração a realização de contratações simultâneas em condições padronizadas;

II – com seleção a critério de terceiros: caso em que a seleção do contratado está a cargo do beneficiário direto da prestação;

III – em mercados fluidos: caso em que a flutuação constante do valor da prestação e das condições de contratação inviabiliza a seleção de agente por meio de processo de licitação.

IV – comércio eletrônico: caso em que a Administração visa a contratar bens e serviços comuns padronizados ofertados no Sistema de Compras Expressas (Sicx). (Incluído pela Lei nº 15.266, de 2025)

Da análise do art. 79, constata-se que a novel legislação ampliou as hipóteses de adoção do instituto. Com efeito, nos incisos I e II, do art. 79, a Lei ratificou a utilização do credenciamento para contratações paralelas e não excludentes, bem como para demandas em que a escolha do prestador do serviço ficará a cargo do usuário, situações já adotadas de longa data com fulcro na inexigibilidade de licitação. Na primeira hipótese, a Administração almeja contratar de forma simultânea e não excludente várias empresas e/ou profissionais, sendo que a contratação de um não exclui a do outro, típico caso de credenciamento de instrutores, consultores, ao passo que, no inciso II, o procedimento é instaurado em benefício de terceiros, cabendo a estes a escolha dos profissionais, como comumente ocorre com credenciamento de médicos, serviços laboratoriais, vale alimentação, etc.

A novidade reside nas hipóteses previstas nos incisos III e IV, ou seja, credenciamento para mercados fluidos e contratações via comércio eletrônico. O inciso III versa sobre mercado fluido, em que a flutuação constante do valor da prestação e das condições de contratação inviabiliza a seleção de empresas por meio de processo de licitação.

Sobre o conceito de mercado fluido, cumpre colacionar a posição da doutrina:

“(…) mercados fluidos, nos quais a flutuação constante do valor da prestação e das condições de contratação inviabilizaria a seleção de agente por meio de processo de licitação.

(…)

Esta hipótese de aplicação do credenciamento rompe com a premissa outrora estabelecida pela doutrina e pela Jurisprudência, de que a Administração deveria definir os preços de contratação dos credenciados a serem contratados”.[3]

“Diante da indefinição do conceito de mercado fluido, a regulamentação pode admitir que pretensões contratuais com relevantes oscilações, sejam decorrentes da variação de preços, sejam decorrentes de custos envolvidos e muito variáveis de acordo com a demanda, possam ser atendidas pelo credenciamento. Neste bojo, poderiam ser inseridas as aquisições de gêneros alimentícios, fornecimento de combustível, aquisições de insumos fortemente impactados pela variação cambial, entre outros”.[4] (grifou-se)

O conceito de mercado fluido está relacionado à oscilação de preços, que pode decorrer simplesmente da variação de mercado ou dos custos envolvidos variarem em face das especificidades de cada demanda. Como exemplos de objetos que se enquadram nesse conceito podemos citar combustíveis, passagens aéreas, gêneros alimentícios perecíveis, dentre outros.

Conforme já nos manifestamos em nossa obra em coautoria com Tatiana Camarão, Christianne Stroppa e Felícia Borges:

“é a possibilidade de o credenciamento em mercado fluido mitigar os prejuízos com a extinção prematura de contrato em decorrência de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro constantes nas contratações. Em um cenário mercadológico impactado por uma miríade de fatores internos e externos, como pós-crise causada pela pandemia, guerra da Ucrânia e Israel, aumento do dólar, crise climática, restrições fiscais, desabastecimento de insumos e ambiente político polarizado, tarifaço, o mercado se tornou propício e fértil para gerar pleitos na esfera dos processos de compras tanto no âmbito da Administração Pública quanto dos Serviços Sociais Autônomos”.[5]

O inciso IV foi incluído no rol do art. 79 pelas alterações promovidas pela Lei nº. 15.266/25 à Lei Geral de Licitações, para conferir segurança jurídica à hipótese de credenciamento já vivenciada na prática por alguns órgãos públicos, qual seja o comércio eletrônico para contratação de bens e serviços comuns padronizados. Essa importante alteração legislativa certamente contribuirá para eficiência e celeridade das contratações públicas, principalmente se concretizadas via marketplace, entendido como:

[…] uma espécie de mercado virtual que congrega vendedores ou prestadores de serviços em um único local, de modo que servidores e gestores públicos – no caso, os compradores – terão acesso a uma plataforma que reunirá produtos e serviços de várias empresas credenciadas. Tal como nos demais shopping virtuais (Amazon, Mercado Livre, Magazine Luíza, Wisy, e-Bay, Dafiti, etc.), utilizados pelos particulares em suas relações consumeristas, a compra dá-se de forma célere e com poucos cliques.[6]

As novas modelagens de credenciamento comprovam que esse instituto não está voltado apenas às situações em que a Administração Pública almeja contratar o maior número possível de fornecedores, a partir de um preço tabelado.

Consoante previsto no inciso III, do § 1º, do art. 79, da Lei nº. 14.133/21, nos casos de contratações paralelas e não excludentes e com seleção a critério de terceiros, o edital deve estabelecer condições padronizadas e o valor, que será praticado por todas as credenciadas. Mas essa é apenas uma das hipóteses de cabimento deste instituto.

No caso de mercados fluidos, a Administração deverá registrar, a cada contratação, as cotações, nos termos do inciso IV, do § 1º, do mesmo dispositivo. Essa última hipótese rompe com um paradigma até então aplicável ao credenciamento, qual seja, a inviabilidade de disputa entre as credenciadas. Ora, ao realizar cotações junto às credenciadas, a entidade está promovendo disputa entre elas, embora não exista disputa via lances, é inquestionável que há concorrência entre as empresas quando formulam suas propostas. Portanto, a inexigibilidade nessa hipótese decorre da oscilação exponencial nos valores praticados pelo mercado, o que torna inviável o procedimento licitatório como forma de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração.

Nas precisas lições de Ronny Charles, a nova modelagem de credenciamento prevista na legislação amplia o conceito de inexigibilidade para qualquer situação em que o certame seja “inepto, inadequado ou prejudicial ao atendimento da pretensão contratual da Administração, pois não há sentido em se exigir submissão do negócio ao procedimento licitatório se este não é apto (ou é prejudicial) ao atendimento do interesse público (objetivo pretendido com determinada contratação), pois, a finalidade, a razão de ser do formalismo licitatório, é tal atendimento, através de seleção da melhor proposta”.[7]

3. Definição do Critério para Escolha da Credenciada.

Na hipótese prevista no inciso I, do caput do art. 79, da Lei nº. 14.133/21 – contratações paralelas e não excludentes – o edital deve estabelecer o critério que será adotado para a distribuição da demanda, sempre que a entidade não almejar contratar todas de uma única vez.

Na medida do possível, o edital deve definir critério que assegure a distribuição equânime da demanda. Isso não significa dizer, porém, que todos serão contratados ou que receberão o mesmo quantitativo de demanda, pois a depender do objeto ou mesmo da disponibilidade de cada credenciado, nem sempre isso será possível. Um exemplo ajuda a esclarecer: imagine-se um credenciamento para serviço de tradução, a depender do número de laudas de cada documento, os profissionais receberão um quantitativo diferente de demanda, embora todos recebam o mesmo valor por lauda traduzida, é possível que um traduza um documento de 10 e o outro de 100 laudas, desde que o critério de escolha (rodízio, sorteio, etc.) seja isonômico, não há que se aventar qualquer irregularidade.

Como regra, é usual adotar-se rodízio, sorteio ou mesmo a ordem de inscrição como critério para a escolha do contratado, dentre os credenciados[8]. Mas, a depender das especificidades do objeto, a aferição da performance da empresa, para fins de classificação e seleção de cada demanda, é critério mais adequado do que o sorteio ou o rodízio, porquanto o intuito é, a partir de critério isonômico e objetivo, obter maior eficiência no atendimento das demandas.

Era inconcebível, há algumas décadas, cogitar a utilização de pontuação técnica para definição da ordem de classificação e convocação da credenciada. Atualmente, porém, o Tribunal de Contas da União tem cogitado essa possibilidade, por entender que, a depender do objeto, é uma forma de tornar o credenciamento mais atrativo ao mercado culminando com a participação de empresas mais qualificadas. Essa posição foi externada pela Corte de Contas tanto no Acórdão nº 533/2022 – Plenário e, mais recentemente, no Acórdão nº. 2192/2025, também do Plenário:

“42. Também não afronta a lei geral de licitações e contratos a previsão, pela IN/RFB n.º 2.086/2022, de indicação no edital de critérios de pontuação e classificação dos candidatos, com seleção posterior, por ordem decrescente de pontuação, de acordo com o número de vagas previsto.

43. Tais critérios, além de possuírem natureza objetiva, o que evita arbitrariedades e/ou subjetividades na escolha dos peritos, compatibilizam-se com os princípios do interesse público, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo e da competitividade. Eles permitem definir, entre os credenciados, quais terão primazia para serem contratados, a partir de uma métrica objetiva (cálculo da pontuação, nos termos do art. 11, incisos I a III, da IN/RFB n.º 2.086/2022). Assim, as necessidades da Administração serão atendidas com melhor eficiência e presteza, gerando resultados mais vantajosos para a sociedade.

44. Importante notar que o estabelecimento de critérios de pontuação e classificação não colide necessariamente com o princípio da isonomia, o qual, como uma de suas vertentes, impõe tratar desigualmente os desiguais. A Administração escolher os peritos mais capacitados e experientes para contratar não infringe a isonomia, exceto se ela utilizar de expedientes subjetivos, sem transparência, o que não é o caso da IN/RFB n.º 2.086/2022.

45. Discussão semelhante à presente foi objeto do Acórdão 533/2022-TCU-Plenário (TC Processo 018.515/2014-2; Rel. Min. Antonio Anastasia). O processo tratou de Representação em face de indícios de irregularidades relacionadas a procedimento versado em edital sob a responsabilidade do Banco do Brasil S/A, voltado ao credenciamento de sociedades de advogados para prestação de serviços advocatícios e técnicos de natureza jurídica. Ficou assentado, na referida decisão, que a utilização de critérios técnicos objetivos, mediante pontuação, para definir preferência em contratações decorrentes de credenciamento, não viola o princípio da isonomia.

46. Nesta mesma decisão, em Declaração de Voto, o Ministro Benjamin Zymler fez a observação abaixo, confirmatória do defendido neste parecer.

28. A meu ver, foi a jurisprudência do TCU um dos fatores mais importantes para que o credenciamento pudesse ter a dimensão que tem hoje na Lei 14.133/2021. Há que se reconhecer, por outro lado, que, de forma evolutiva, o credenciamento caminhou para abarcar novas situações.

29. No caso concreto sob exame, a diluição de processos por múltiplos escritórios de advocacia tornaria ineficiente e pouco atrativa a contratação. Quanto à fixação de um número limitado de credenciados, de modo a viabilizar a ideia de credenciamento para escritórios de advocacia, a pontuação com base em critérios técnicos parece ser a melhor opção.

47. Desse modo, não compactuamos com o entendimento da AudContratações de que todos os interessados que preencham os critérios exigidos no credenciamento devem estar aptos a serem contratados, em condições de igualdade. Como expusemos, há contratações, como a ora analisada, que, pelas características de seus objetos, impõem uma leitura contextualizada dos artigos da Lei n.º 14.133/2021 sobre o credenciamento, permitindo que eles sejam interpretados restritivamente, com o fito de atender a outros objetivos e princípios regentes das licitações públicas.

48. Releva observar, nesse contexto, o que preceitua o método normativo-estruturante de interpretação jurídica, idealizado por Friedrich Müller. Nele, diz-se que o texto da norma não se confunde com a norma (sentido) em si, ou seja, há uma ligação entre os preceitos positivos e a realidade que eles mesmos estão regulando. Assim, no processo interpretativo, a norma (produto da interpretação) é vista como o resultado da interação entre o texto legal e a realidade técnica, social, política e econômica.

49. Assim sendo, o termo “preenchidos os requisitos necessários” do art. 6.º, inciso XLIII, da Lei n.º 14.133/2021 deve, ao ser aplicado, levar em consideração fatores exógenos ao texto, como a natureza e complexidade dos serviços (perícia, no caso concreto), as necessidades da Administração (prover as unidades portuárias desses profissionais), e aspectos de qualidade, produtividade e eficácia na prestação de serviços públicos (evitar ineficiências e atrasos nos trabalhos, diminuindo custos logísticos ao país)”. (grifou-se)

Em suma, o importante é justificar a metodologia adotada e estabelecer em edital critérios objetivos.

Já para a hipótese prevista no inciso II, do art. 79, da Lei nº. 14.133/21, a escolha do credenciado ficará a cargo de terceiros, como acontece, por exemplo, no credenciamento para vale alimentação, em que o próprio beneficiário participa (seja mediante adesão ou por meio de votação).

Na hipótese de mercado fluido, por seu turno, conforme previsto no § 1º, inciso V, da Lei nº. 14.133/21, a Administração deverá registrar as cotações de mercado vigentes no momento da contratação.

Por fim, para credenciamento via comércio eletrônico, regulamento do Poder Executivo federal disporá sobre: as condições de admissão e de permanência dos fornecedores; as regras para inclusão de bens e serviços e para formação e alteração dos preços; os prazos e os métodos para entrega e recebimento dos bens e serviços;  as regras de instrução processual e de uso da plataforma; as condições de pagamento, com prazo não superior a 30 (trinta) dias, contado do recebimento do bem ou serviço; as sanções aplicáveis ao responsável por infrações. 

4. Cadastro Permanente

Conforme previsto no art. 79, § 1º, inciso I, da Lei nº. 14.133/21, a Administração deverá divulgar e manter à disposição do público, em sítio eletrônico oficial, edital de chamamento de interessados, de modo a permitir o cadastramento permanente de novos interessados. Assim, como regra, o credenciamento deve permanecer aberto, durante todo o seu prazo de vigência (que, inclusive, pode ser por tempo indeterminado[9]), para inscrição a qualquer momento dos interessados.

Isso não significa dizer que a Administração Pública não possa fixar em edital limites temporais para inscrição e/ou para contratações concretas[10], em situações excepcionais, devidamente justificadas, em prol do interesse público e dos princípios da eficiência e da razoabilidade. Com efeito, no recente Acórdão nº. 2192/2025, do Plenário, o Tribunal de Contas da União manifestou-se no sentido de ser viável definir em edital prazo para inscrição, pois “o importante é que, durante o prazo estabelecido no edital, não haja impedimento a que qualquer interessado se credencie, sendo esse um sentido juridicamente válido de ‘cadastramento permanente’”. Em outro trecho do Acórdão:

“58. Note-se que o art. 18 do Decreto n.º 11.878/2024 estabelece que o resultado, com a lista de credenciados relacionados de acordo com o critério estabelecido no edital, será publicado e estará permanentemente disponível e atualizado no PNCP, e o art. 7.º, inciso IV, do Decreto prescreve que o edital de credenciamento conterá prazo para análise da documentação para habilitação. Tais normas agasalham a ideia de limite ao cadastramento contínuo de novos interessados nos credenciamentos, sendo compatíveis, nesse sentido, com a fixação de prazo certo e finito de dias nos editais para a inscrição de prestadores.

59. Portanto, ao contrário da AudContratações, não vislumbramos que a IN/RFB n.º 2.086/2022, e o Credenciamento n.º 1/2023, tenham infringido o art. 79, parágrafo único, inciso I, da Lei n.º 14.133/2021, de modo que, quando a lei aduz que a Administração divulgará e manterá à disposição do público edital de chamamento de interessados, de modo a permitir o “cadastramento permanente” de novos interessados, a mencionada permanência restringe-se ao período de inscrição de prestadores, previsto obrigatoriamente nos editais”.

Coadunamos com a posição externada por Renila Bragagnoli, ao comentar o acórdão acima colacionado:

“Ao modular a previsão legal de que o credenciamento poderá permanecer aberto “durante a vigência do edital”, o Voto do Ministro Relator ressaltou que a expressão “cadastramento permanente”, contida no art. 79, não impõe que o procedimento de credenciamento permaneça indefinidamente aberto, sem qualquer prazo fixado, a novas inscrições. Exige-se, na visão do TCU, que durante o prazo de inscrição fixado no edital não haja barreiras ou limitações ao acesso de novos interessados.

Para o TCU, essa interpretação se alinha à regulamentação do Decreto n.º 11.878/2024, que fixou que “o credenciamento ficará permanentemente aberto durante a vigência do edital”, de modo que a ilicitude existirá quando a Administração, após abrir o edital, fecha as inscrições antes do prazo previsto, ou adota critérios tácitos que impeçam, de forma efetiva, novos cadastramentos, pois, nesses casos, estaria cerceando o direito de acesso dos interessados e violando as previsões legais e regulamentares.

Esse posicionamento recente do TCU reforça a leitura segundo a qual o “cadastramento permanente” deve ser entendido em função do edital, de modo compatível com os princípios da igualdade, da publicidade e da eficiência, e não como “inscrição aberta por tempo indeterminado, a qualquer momento, sem qualquer prazo fixado ou critério”[11].

Em apertada síntese, conclui-se que o “permanentemente aberto” não impede a Administração Pública de fixar no edital prazo para a inscrição de interessados, desde que referido prazo seja razoável e, durante esse lapso temporal, não imponha óbices à participação dos interessados.

5. Vigência do Credenciamento e dos Contratos dele oriundos.

Em âmbito federal, o credenciamento foi regulamentado pelo Decreto nº. 11.878/2024. Nem a Lei, tampouco o Decreto, definiram prazo de vigência para o edital de credenciamento. Por se tratar de procedimento auxiliar que visa futura contratação para objetos que comumente são recorrentes e/ou contínuos, nada obsta que o edital defina prazo de vigência indeterminado. Enquanto o objeto for necessário e conveniente à Administração Pública, ela mantém o procedimento, podendo a qualquer momento revogá-lo, desde que comprovado fato superveniente que tenha tornado o procedimento inconveniente ao interesse público.

Em nosso entender, essa interpretação é a que melhor concretiza o princípio da eficiência, pois a definição de prazo de vigência determinado – salvo para projetos específicos que a Administração Pública já tem previsão exata de quando precisará do objeto, de forma pontual – acaba por tornar o procedimento ineficiente, diante da necessidade sucessiva de prorrogações, o que sabemos, burocratiza muito o processo. Se o credenciamento está voltado a demandas corriqueiras, contínuas e frequentes, e o edital estabelece mecanismos que assegurem a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, bem como o procedimento pode, a qualquer momento ser revogado quando se tornar inconveniente ao interesse público, não há óbice a vigência indeterminada[12]. Nesse sentido, inclusive, os Enunciados do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo e do Instituto Nacional de Contratações Públicas, respectivamente:

Enunciado nº. 30 (IBDA):

“É admissível prazo de vigência indeterminado no edital de credenciamento”.

Enunciado 36, (INCP):

“É admissível o credenciamento com prazo de vigência indeterminado, sem prejuízo da possibilidade de ulterior revogação do procedimento, mediante comprovação da conveniência administrativa”.

Os contratos oriundos do credenciamento, por seu turno, devem ter vigência determinada e respeitar as regras previstas na Lei nº. 14.133/2021. Conforme previsto no art. 20, do Decreto Federal nº. 11.878/2024, “a vigência dos contratos decorrentes do credenciamento será estabelecida no edital, observado o disposto no art. 105 da Lei nº 14.133, de 2021”. O art. 105, da Lei Geral, por seu turno, prescreve que “a duração dos contratos regidos por esta Lei será a prevista em edital, e deverão ser observadas, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários bem como a previsão no plano plurianual, quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro”. Por fim, enquadrando-se o objeto do credenciamento como contínuo, o contrato ficará adstrito ao previsto nos arts. 106 e 107, da Lei nº. 14.133/2021, ou seja, vigência inicial de 05 (cinco) anos, com possibilidade de prorrogação até o máximo de 10 (dez) anos.

6. Atualização dos Preços.

Conforme visto, nos credenciamentos fundamentados nos incisos I e II, do art. 79, da Lei nº. 14.133/2021, a Administração Pública deve definir em edital o preço da contratação. Comumente, este procedimento é instaurado para vigorar por longo período, cogitando-se, inclusive, prazo indeterminado. Nesse sentido, para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro e estimular o interesse das empresas na participação, é crucial o edital estabelecer os critérios de atualização de preço, consoante previsto no art. 7º, inciso IX e § 1º, do Decreto Federal nº. 11.878/2024:

“Art. 7º. O edital de credenciamento observará as regras gerais da Lei nº 14.133, de 2021, e conterá:

(…)

IX – condições para alteração ou atualização de preços nas hipóteses previstas nos incisos I e II do caput do art. 3º deste Decreto; 

§ 1º. O edital definirá os valores fixados e poderá prever índice de reajustamento dos preços, quando couber, para as hipóteses de contratação paralela e não excludente e de contratação com seleção a critério de terceiros”.

O “poderá” e “quando couber” a que se refere o dispositivo deve ser interpretado em consonância ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e na Lei nº 14.133/2021, que estabelecem a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro como direito (ainda que disponível) do particular. Assim, os credenciados têm direito à manutenção da equação econômico-financeira, o que pode ocorrer por meio de reajuste, se entre o prazo de vigência do edital de credenciamento e a data do orçamento que serviu de referência para a definição do preço transcorrer o período de 12 (doze) meses ou de outro instrumento. Com efeito, considerando as peculiaridades do credenciamento, conforme pondera Ronny Charles Lopes de Torres, é possível estabelecer outros critérios que não um índice para a atualização de preços:

“(…) o edital de credenciamento não se obriga à previsão do reajuste, sendo plenamente possível o estabelecimento de regra diferente, em que os preços inicialmente estipulados sejam devidamente atualizados, com majoração ou redução, de acordo com a realidade econômica vivenciada no respectivo setor.

(…) O instrumento convocatório poderá prever a possibilidade de atualização anual ou periódica de preços pela Administração, buscando assegurar que tais valores sejam apenas alterados em caso de real necessidade”.[13]

7. Adesão ao Credenciamento de outro Órgão

A Lei 14.133/21 contempla a possibilidade de adesão à ata de registro de preços por órgão não participante, ou seja, órgão ou entidade da Administração Pública que não participa dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata pede autorização ao gerenciador para contratar com o fornecedor registrado.

É possível adotar-se, por analogia, esse procedimento para aderir a credenciamento instaurado por outro órgão ou entidade? A Le nº. 14.133/21 é silente quanto ao tema. O Regulamento de Licitações e Contratos do Sistema “S’, por seu turno, inovou ao permitir a adesão, por Serviço Social Autônomo, a credenciamento instaurado por outra entidade, desde que por esta autorizado, conforme previsto no inciso V, do art. 21, do Regulamento: “os credenciados por um serviço social autônomo poderão ser contratados por outros serviços sociais autônomos, desde que observadas as condições estabelecidas no edital de origem e a critério da contratante credenciadora”. Essa possibilidade pode contribuir muito para eficiência e celeridade das contratações, principalmente para entidades de menor porte, que muitas vezes não possuem estrutura administrativa para a implantação do credenciamento.

O Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA), no Enunciado 35, cogitou a aplicação por analogia, do instituto da adesão ao credenciamento, nos seguintes termos: “É viável a previsão da adesão de órgão ou entidade ao credenciamento, assim como a inserção na qualidade de participante, por analogia à disciplina legal da adesão à ata de registro de preços, prevista no caput e no § 2º[14] do art. 86 da Lei n. 14.133/2021”.

8. Conclusão

O credenciamento trata-se de procedimento auxiliar à futura contratação, instaurado a partir de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos mínimos, se credenciem para executar o objeto quando convocados, geralmente em virtude de demanda plural que não possa ser suprida de forma satisfatória por uma única empresa.

A Lei nº. 14.133/21 ampliou as hipóteses de adoção do instituto, a exemplo dos mercados fluidos e contratações via comércio eletrônico de bens e serviços comuns e padronizados, além das situações clássicas – contratações paralelas e não excludentes, demandas em que a escolha do prestador do serviço ficará a cargo do usuário.

A nova modelagem de credenciamento prevista na legislação amplia o conceito de inexigibilidade para qualquer situação em que o certame seja inadequado ao atendimento da necessidade pública.

Ademais, a jurisprudência e a doutrina também evoluíram no sentido de cogitar a adoção de outros critérios para a escolha do credenciando, além do rodízio ou sorteio, como a definição de pontuação técnica. Na mesma medida, a recente jurisprudência do TCU (Acórdão nº. 2192/25, do Plenário) esclarece que o cadastramento permanente não significa dizer que a Administração não possa fixar em edital limites temporais para a inscrição de interessados, desde que referido prazo seja razoável e, durante esse lapso temporal, não imponha óbices à participação dos interessados.

Outra evolução é a aplicação, por analogia, do instituto da adesão ao credenciamento, conforme Enunciado 35, do IBDA: “É viável a previsão da adesão de órgão ou entidade ao credenciamento, assim como a inserção na qualidade de participante, por analogia à disciplina legal da adesão à ata de registro de preços, prevista no caput e no § 2º do art. 86 da Lei n. 14.133/2021”.

9. Referências Bibliográficas

BRAGAGNOLI, Renila. O cadastramento permanente no credenciamento: interpretação e efeitos práticos do Acórdão 2192/2025 do Plenário do TCU. Disponível em: https://www.novaleilicitacao.com.br/2025/10/28/o-cadastramento-permanente-no-credenciamento-interpretacao-e-efeitos-praticos-do-acordao-2192-2025-do-plenario-do-tcu/. Acesso em 02.dez.2025.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. São Paulo: Thomson Reuters Revista dos Tribunais, 2021, p. 1.130.

NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e inexigibilidade de licitação pública. 3.ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2011.

NÓBREGA, Marcos; TORRES, Ronny Charles L de. A nova lei de licitações, credenciamento e e-marketplace: o turning point da inovação nas compras públicas. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2021/01/A-nova-lei-de-licitacoes-credenciamento-e-e-marketplace-o-turning-point-da-inovacao-nas-compras-publicas.pdf. Acesso em 02.jun.25.

TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 12. Ed. JusPodivm, 2021.

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[1] NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e inexigibilidade de licitação pública. 3.ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 188.

[2] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 12. Ed. JusPodivm, 2021, p. 452.

[3] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 12. Ed. JusPodivm, 2021, p. 456.

[4][4] NÓBREGA, Marcos; TORRES, Ronny Charles L de. A nova lei de licitações, credenciamento e e-marketplace: o turning point da inovação nas compras públicas. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2021/01/A-nova-lei-de-licitacoes-credenciamento-e-e-marketplace-o-turning-point-da-inovacao-nas-compras-publicas.pdf. Acesso em 02.jun.25.

[5] E-marketplace para os Serviços Sociais Autônomos (no prelo).

[6] ZOCKUN, Carolina Zancaner; ZOCKUN, Maurício. Marketplace digital para compras públicas. International Journal of Digital Law, Belo Horizonte, ano 1, n. 3. p. 77-94, set./dez. 2020.

[7] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 12. Ed. JusPodivm, 2021, p. 456.

[8] “Reiteramos, os critérios utilizados para evitar beneficiamentos variarão de acordo com as prestações envolvidas. Em relação a alguns fornecimentos, o critério pode ser a escolha do terceiro a ser atendido (como nos serviços médicos); em relação à contratação de companhias aéreas, pode ser a adequação ao atendimento do interesse público na situação concreta (ponderando-se elementos fáticos como: opções de voo, economicidade e atividade administrativa a ser realizada); em outras situações pode ser o sorteio ou uma ordem de atendimento (como nos casos de serviços advocatícios credenciados ou divulgação de atos administrativos por transmissão radiofônica)”. TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 12. Ed. JusPodivm, 2021, p. 458.

[9] Nesse sentido é o Enunciado nº. 30, do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo: “É admissível prazo de vigência indeterminado no edital de credenciamento” e o Enunciado 36, do Instituto Nacional de Contratações Públicas: “É admissível o credenciamento com prazo de vigência indeterminado, sem prejuízo da possibilidade de ulterior revogação do procedimento, mediante comprovação da conveniência administrativa”.

[10] Conforme esposado pelo professor Marçal Justen Filho: “O cadastro para credenciamento deve estar permanentemente aberto a futuros interessados, ainda que seja possível estabelecer certos limites temporais para contratações concretas”. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. São Paulo: Thomson Reuters Revista dos Tribunais, 2021, p. 1.130.

[11] BRAGAGNOLI, Renila. O cadastramento permanente no credenciamento: interpretação e efeitos práticos do Acórdão 2192/2025 do Plenário do TCU. Disponível em: https://www.novaleilicitacao.com.br/2025/10/28/o-cadastramento-permanente-no-credenciamento-interpretacao-e-efeitos-praticos-do-acordao-2192-2025-do-plenario-do-tcu/. Acesso em 02.dez.2025.

[12] Também nesse sentido é o Parecer nº. 0003/2017/CNU/CGU/AGU. Disponível em https://ementario.info/wp-content/uploads/2019/04/PARECER-n.-0003-2017-CNU-CGU-AGU-Parecer-CNU-sobre-Credenciamento.pdf

[13] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 12. Ed. JusPodivm, 2021, p. 460.

[14] “§ 2º. Se não participarem do procedimento previsto no caput deste artigo, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos:

I – apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público;

II – demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;

III – prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do fornecedor”.