PODERIA A LEI DE LICITAÇÕES TER AVANÇADO MAIS EM MATÉRIA DE EQUIDADE DE GÊNERO?

Pedro Henrique Magalhães Azevedo[1]

A licitação constitui procedimento administrativo que busca não apenas assegurar a seleção da proposta mais vantajosa e o tratamento isonômico entre os participantes, como, também, possui o objetivo de incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável, nos seus três pilares: econômico, ambiental e social. Especificamente na dimensão social da sustentabilidade, a Lei 14.133/2021 inovou ao prever a possibilidade de o edital exigir que percentual mínimo da mão de obra responsável pela execução do objeto da contratação seja constituído por mulheres vítimas de violência doméstica (art. 25, § 9º) e ao estabelecer, como critério de desempate, o desenvolvimento pelo licitante de ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho, conforme regulamento (art. 60).

Ambas as regras pretendem, por meio da licitação, concretizar objetivos típicos de políticas sociais de inclusão e redução de desigualdades. Há tempos, mesmo antes da inserção do objetivo do desenvolvimento sustentável na Lei 8.666/1993, já se discutia que a licitação poderia ser utilizada como ferramenta de indução de comportamentos desejados pelo Estado. A esse respeito, Luciano Ferraz assim concluiu, em artigo de 2009:

A licitação pode ser utilizada como instrumento de regulação de mercado, de modo a torná-lo mais livre e competitivo, além de ser possível concebê-la — a licitação — como mecanismo de indução de determinadas práticas (de mercado) que produzam resultados sociais benéficos, imediatos ou futuros, à sociedade (2009, p.134).

Ocorre que para efetivamente induzir comportamentos, é fundamental que (1) os destinatários enxerguem na norma a possibilidade concreta de se beneficiarem com o que a Administração pretende fomentar e (2) que esses benefícios superem os custos de adequação necessários para o cumprimento da regra. Caso os custos sejam demasiadamente elevados ou caso a probabilidade de o benefício ser concedido for baixa, então o poder de indução do Estado tenderá a ser reduzido e a mudança almejada pela Administração não ocorrerá na abrangência esperada.

Essas condições decorrem da própria natureza da base de poder escolhida pela Administração Pública para induzir a mudança de comportamento. No clássico estudo de 1959, denominado “The bases of social power”, John French e Bertram Raven, dois psicólogos das Universidades de Michigan e da Califórnia, respectivamente, concluíram que a força do chamado poder de recompensa que uma pessoa exerce sobre a outra (no caso, a Administração sobre o mercado) aumenta de acordo com a magnitude dos benefícios que são ofertados (quanto maiores os benefícios, maior é o grau de influência). Além disso, essa influência em potencial também depende, justamente, da percepção da probabilidade de que o agente fornecerá, ou não, o benefício em questão.

Partindo, então, da premissa de que o grau de efetividade de uma medida de indução depende dos fatores já descritos, questiona-se se a tentativa de buscar a equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho, por meio da inserção de novo critério de desempate, é de fato efetiva ou poderia ter sido tratada de outra forma pela Lei 14.133/2021. Para tanto, inicialmente, serão demonstradas estatísticas acerca da diferença salarial entre homens e mulheres. Em um segundo momento, a análise retomará a Lei de Licitações sob viés crítico. Finalmente, serão examinadas experiências internacionais de equidade nas compras públicas e como elas poderiam ser aproveitadas no contexto brasileiro.

No início de novembro de 2025, foi publicado o “4º Relatório Nacional de Igualdade Salarial” (BRASIL, 2025), pelo Ministério do Trabalho e Emprego e pelo Ministério das Mulheres. No referido estudo, 54.041 estabelecimentos empresariais com mais de cem empregados foram pesquisados, totalizando mais de 19 milhões de vínculos. Desses vínculos, 58,9% pertencem a homens e 41,1% a mulheres. A diferença salarial também é considerável: mulheres recebem, em média, apenas 78,8% dos rendimentos dos homens.

Usando a mediana como tendência de medida central, a diferença permanece: os salários das mulheres correspondem a somente 85,3% dos salários dos homens. Isso evidencia que a distorção não decorre de outliers ou de poucos salários extremos (muito altos ou muito baixos), mas, sim, de problemas estruturais. Estratificando por gênero e cor, a diferença é ainda maior: homens não negros recebem, em média, salários de R$ 6.386,10, ao passo que mulheres negras recebem R$ 2.983,20 (BRASIL, 2025).

Os dados indicam, então, que, mesmo após a publicação da Lei 14.611/2023, chamada de “Lei da Igualdade Salarial”, permanece nas grandes empresas (com 100 ou mais empregados), de forma crônica, a diferença salarial entre homens e mulheres. Tal situação representa, em última instância, violação ao art. 7º, XXX, da Constituição Federal, segundo o qual é proibida a diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo.

Sobre esse tema, Renila Bragagnoli tece as seguintes considerações:

A vida real destoa do texto constitucional e a igualdade entre homens e mulheres ainda é um tema sensível e longe de estar sendo cumprido pela nossa sociedade, seja em razão da violência, seja em razão da dificuldade de acesso a cargos mais elevados, seja na inexistência de igualdade de pagamento para ocupantes da mesma função e com iguais atribuições, dificuldades e disparidades que as mulheres no país ainda têm que enfrentar.

A situação de desigualdade é real e urgente, de modo que, buscando induzir a adoção de práticas de equidade (não apenas salarial) entre homens e mulheres, a Lei 14.133/2021 introduziu, de forma salutar, a verificação de ações dessa natureza pelos licitantes como critério de desempate. No entanto, existe uma ordem a ser respeitada até se chegar à análise das ações afirmativas.

De acordo com o art. 60, caput, no caso de empate, deve-se, inicialmente, realizar a disputa final. Licitantes que tiverem apresentado propostas com os mesmos valores terão a oportunidade de submeter nova proposta a fim de definir quem será o vencedor. Caso o empate permaneça, parte-se para a avaliação do desempenho contratual prévio dos concorrentes. Segundo Joel Menezes Niebuhr, “concede-se privilégio legítimo reconhecido pela legislação àqueles que já cumpriram os seus préstimos de maneira satisfatória em detrimento daqueles que não alcançaram o mesmo grau de satisfação, ou mesmo não executaram previamente os mesmos préstimos” (2025, p. 832).

Somente após esses dois procedimentos (três, caso se considere, ainda, a possibilidade de empate ficto, segundo a Lei Complementar 123/2006), é que terá lugar o desempate segundo o critério de ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho (art. 60, III, da Lei 14.133/2021). Esse critério foi regulamentado pelo Decreto 11.430/2023 e, mais recentemente, pela Instrução Normativa SEGES/MGI 382/2025, que estabeleceu os níveis bronze, prata e ouro de equidade.

As hipóteses de desempate ainda continuam com a análise de programas de integridade, preferência por empresas do Estado em que a licitação está ocorrendo; empresas brasileiras; empresas que investem em pesquisa e desenvolvimento no país; e, por fim, licitantes que adotam práticas de mitigação ambiental.

Como bem aponta Alexandre Sarquis, “o empate em licitação parece exercer certo fascínio, pois há uma resposta legislativa exagerada, desproporcional, se comparada à raridade com que ocorre” (2024). Há, ao menos, oito etapas ordenadas, sucessivas e legalmente previstas de desempate (dez, se considerados a Lei Complementar 123/2006 e o sorteio) para se definir o vencedor de uma licitação.

Não foram encontrados estudos que tenham analisado a frequência dos empates em licitações e em quais etapas eles foram resolvidos. Ainda assim, pragmaticamente, é pouco provável que o empate não seja resolvido na disputa final ou, no máximo, na análise de desempenho contratual prévio (ainda que também pairem grandes dúvidas sobre a forma de aferição desse critério).

E mesmo que se avance para o critério de equidade, presumindo a existência do empate (evento raro) e a sua permanência após os dois filtros (o que reduz ainda mais a probabilidade estatística), ainda é pouco provável, nos tempos atuais, que licitantes, em geral, cumpram o nível bronze, previsto na IN SEGES/MGI 382/2025, segundo o qual as empresas precisam satisfazer os seguintes requisitos (art. 7º):

I – documento comprobatório de assinatura, pelo licitante, dos Princípios de Empoderamento das Mulheres, da ONU Mulheres e Pacto Global das Nações Unidas, com pelo menos um ano de vigência, acompanhado de certificado de participação nas sessões introdutórias obrigatórias;

II – relatório de transparência salarial e de critérios remuneratórios publicado pelo licitante em sítio eletrônico próprio, nos termos da Lei nº 14.611, de
3 de julho de 2023, e de seu regulamento, publicado nos dois semestres anteriores à data da licitação;

III – certificação emitida por organismo de terceira parte, com acreditação nacional ou internacional, que contemple expressamente as ações de equidade definidas no art. 2º, dentro da validade; ou

IV – declaração do licitante, acompanhada de evidências que demonstrem, objetivamente, a prática das ações de equidade de gênero definidas no art. 2º.

Não se está de forma alguma querendo dizer que os documentos do nível bronze são excessivos. Pelo contrário, eles deveriam ser naturais para quaisquer empresas que se propusessem a cumprir os direitos sociais contemplados na Constituição. A realidade, contudo, evidencia que empresas com políticas robustas ainda são minoria no mercado. Dados históricos do já citado Relatório Nacional de Igualdade Salarial evidenciam que, ao contrário do que se esperava após a publicação da Lei 14.611/2023, a diferença salarial entre homens e mulheres acentuou-se, em vez de reduzir, nos últimos anos.

O hiato salarial, em razão do gênero, cresceu 1,8 ponto percentual, entre 2022 e 2025. Se, em 2022, as mulheres recebiam, em média, 80,6% do salário também médio de homens, em 2025, esse percentual reduziu para 78,8%. Em termos absolutos, a remuneração média dos homens cresceu 2,2% no período (passou de R$ 4.846,39 para R$ 4.953,02), ao passo que a da mulher permaneceu praticamente estagnada (R$ 3.904,34 para R$ 3.905,02) (BRASIL, 2025).

A baixa probabilidade de se chegar ao critério de desempate por meio de equidade ou mesmo de ele não resolver a situação do certame tende a levar as empresas a não adotarem práticas dessa natureza, pelo menos não em razão dessa regra. A norma, nesse contexto, perde seu efeito indutor e torna-se mais simbólica do que concreta. É certo que a simples previsão da regra, como ação afirmativa, já representa avanço, mas não haveria outras formas de ela ser mais efetiva?

Da forma como está, atualmente, dá-se mais valor ao desempenho prévio do que à equidade. A estrutura contemporânea permite, na prática, que empresas que descumprem princípios básicos de igualdade sejam contratadas sem qualquer sanção. A fixação pelo melhor preço (aqui concebido como a disputa final) deixa não apenas a equidade entre homens e mulheres como critério subsidiário, mas, também, outros importantes pontos, como as ações de mitigação ambiental e a governança empresarial, por meio de programas de integridade, invertendo a lógica de proteção social.

Poder-se-ia pensar que uma das formas de tentar melhorar o efeito indutor das ações de equidade seria tornar as hipóteses de desempate, previstas na Lei 14.133/2021, não sucessivas, deixando a cargo do regulamento definir quais dos critérios deveria vir primeiro. Essa não parece uma boa medida, pois haveria o risco real, com base no contexto evidenciado nos relatórios de igualdade salarial, de o critério de equidade ser ainda mais relegado a níveis inferiores na cadeia de desempate.

Outra hipótese seria manter a natureza sucessiva dos critérios de desempate, mas modificar, por meio de lei, a ordem do art. 60, colocando o critério de equidade à frente dos que hoje o antecedem. Ainda que interessante essa proposta, há dois pontos que precisam ser ponderados: mesmo com a mudança da ordem, o fato de o empate ser raro nas licitações faria com que o efeito indutor de medidas de equidade aumentasse o seu grau de efetividade, mas, provavelmente, não no nível almejado de indução, pelo legislador. Em segundo lugar, se, para modificar a ordem de desempate, é necessária alteração legislativa, então esse esforço poderia ser direcionado para medidas de equidade mais concretas e não restritas a casos excepcionais, como o empate.

A experiência internacional demonstra que existem meios mais efetivos de implementar o que se tem chamado de gender perspective procurement (compras com perspectiva de gênero). De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, a incorporação de critérios de gênero nas licitações “pode ser realizada de diferentes maneiras: especificações técnicas; fundamentos para exclusão; reservas de mercado; e cláusulas de execução contratual” (2021).

Nos Estados Unidos, por exemplo, o Women-Owned Small Business Federal Contract program estabelece como meta assegurar que no mínimo 5% de todos os contratos federais sejam celebrados com pequenas empresas controladas por mulheres (202-). Já na Austrália, o artigo 18 do Workplace Gender Equality Act 2012 estabelece que empresas que mais de 100 empregados que não seguirem as diretrizes de equidade não serão elegíveis a participar de licitações (2012).

No mesmo sentido, o art. 71.1.d, da Ley 9/2017, da Espanha, dispõe que as empresas com 50 ou mais trabalhadores que não possuírem plano de igualdade entre homens e mulheres estarão proibidas de contratar com a Administração (2017). A título de exemplo, a Telefónica, companhia de telecomunicações presente em mais de 20 países, foi excluída de licitação promovida em novembro de 2025 pelo Ayuntamiento de Talavera justamente por não possuir plano de igualdade (MUÑOZ, 2025).

Na análise de dados, o exemplo espanhol tem se mostrado exitoso. De acordo com o Gender Equality Index 2025, relatório elaborado pelo European Institute for Gender Equality, a Espanha é um dos três países que mais avançou em termos de práticas de promoção de equidade de gênero (2025), desde 2015.

Mesmo diante das exitosas práticas internacionais, a Lei de Licitações incluiu as ações de equidade como critério subsidiário de desempate. Em termos de ampliação do alcance da medida e, consequentemente, de efetividade da indução, melhor seria se regras de equidade fossem inseridas como critério de habilitação ou como condição de participação em licitações.

A propósito, ao longo da história, medidas voltadas a incentivar licitantes a cumprir direitos sociais foram introduzidas, justamente, na fase de habilitação. A prova de regularidade relativa ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (art. 7º, III, CF), por exemplo, foi inserida como critério de habilitação, na Lei 8.666/93, pela Lei 8.883/1994. Da mesma forma, a declaração acerca das regras de trabalho infantil (art. 7º, XXXIII, CF) foi incluída, pela Lei 9.854/1999, na antiga Lei de Licitações, como documento da fase de habilitação. O mesmo instrumento foi utilizado para a certidão negativa de débitos trabalhistas (art. 7º, XXIX, CF), acrescentada pela Lei 12.440/2011.

Se direitos sociais, em regra, são protegidos e objetos de indução por meio de exigências na habilitação, por que haveria de ser diferente no caso da equidade de gênero (art. 7º, XXX, CF)?

É nítida a preocupação do legislador com o cumprimento dos direitos sociais pelos licitantes, mas as ferramentas para fazer valer o art. 7º da Constituição deveriam ser uniformes ou ao menos com nível razoável de efetividade. Não é o que se visualiza em relação à forma como as normas de equidade foram tratadas.

Simbolicamente, a inserção das ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho como critério de desempate representa avanço no ordenamento jurídico brasileiro, especialmente em termos de utilização das licitações como indutoras de políticas sociais. O custo político é baixo e a probabilidade de litígios envolvendo o tema é pequena. Por outro lado, a efetividade da indução, na mesma linha, também é reduzida.

A perspectiva de gênero, se tratada de forma efetiva, reforça a concepção contemporânea de compras públicas indutoras de externalidades positivas. Para dar concretude à Constituição e para haver impacto estrutural, é necessário que a legislação avance para instrumentos indutores mais abrangentes e com efeito ex ante. Aprender com modelos estrangeiros é fundamental a fim de que a equidade seja tratada não como fator secundário, residual e eventual, mas como política pública real a ser induzida pelo Estado e implementada pelos licitantes.

REFERÊNCIAS

AUSTRÁLIA. Workplace Gender Equality Act 2012. Disponível em: https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00895. Acesso em: 28. nov. 2025.

BRAGAGNOLI, Renila. Normas que regulamentam a equidade salarial como critério de desempate nas licitações. ConJur, 27 jan. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-jan-27/normas-que-regulamentam-a-equidade-salarial-como-criterio-de-desempate-nas-licitacoes/. Acesso em: 04.dez. 2025.

BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Painel: Relatório Igualdade. Disponível em: https://www.gov.br/trabalho-e-emprego/pt-br/assuntos/estatisticas-trabalho/relatorio-igualdade. Acesso em: 02.dez. 2025.

ESPANHA. Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Boletín Oficial del Estado, núm. 272, 09 nov. 2017. Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2017-12902 Acesso em: 28. nov. 2025.

EUROPEAN INSTITUTE FOR GENDER EQUALITY – EIGE. Gender Equality Index 2025. Disponível em: https://eige.europa.eu/gender-equality-index/2025. Acesso em: 27 jan. 2025.

FERRAZ, Luciano. Função regulatória da licitação. Revista A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 9, n. 37, p. 1-250, jul./set. 2009.

FRENCH, John R. P; RAVEN, Bertram. The Bases of Social Power. In: CARTWRIGHT, D. (Ed.). Studies in Social Power. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1959, p. 150-167.

MUÑOZ, Ramón. Telefónica queda excluida de un concurso por no tener plan de igualdad. Cinco Días, Madrid, 20 nov. 2025. Disponível em: https://cincodias.elpais.com/companias/2025-11-20/telefonica-queda-excluida-de-un-concurso-por-no-tener-plan-de-igualdad.html. Acesso em: 06.dez.2025.

NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025.

OECD. Promoting Gender Equality Through Public Procurement. Paris: OECD Publishing, 2021. Disponível em: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2021/12/promoting-gender-equality-through-public-procurement_fc991ea9/5d8f6f76-en.pdf. Acesso em: 27 nov. 2025.

SARQUIS, Alexandre. Anatomia do empate na nova Lei de Licitações. ConJur, 01 ago. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-ago-01/anatomia-do-empate-na-nova-lei-de-licitacoes/. Acesso em: 04.dez. 2025.

SMALL BUSINESS ADMINISTRATION. Women-Owned Small Business (WOSB) Federal Contract Program. Disponível em: https://www.sba.gov/federal-contracting/contracting-assistance-programs/women-owned-small-business-federal-contract-program. Acesso em: 02.dez. 2025.

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[1] Auditor de Controle do Externo do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, atualmente exercendo a função de Assessor de Conselheiro. Comandou a Unidade Técnica entre os anos de 2022 e 2025. Mestre em Administração Pública e pós-graduado em Direito Público e em Investigação Financeira. Professor e palestrante nas áreas de licitações, contratos, orçamento público e responsabilidade fiscal.