RESUMO
O artigo sustenta que os limites percentuais do art. 125 da Lei nº 14.133/2021 incidem exclusivamente sobre as alterações unilaterais e não alcançam os acréscimos e as supressões pactuados por acordo entre as partes. A demonstração percorre quatro caminhos: a origem histórica dos percentuais, que revela sua natureza de convenção protetiva do contratado, e não de medida técnica; a não reprodução do § 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, qualificada como silêncio eloquente; a coerência sistemática com o art. 137, § 2º, I, com o consensualismo administrativo e com a modelagem de contratos de longo prazo; e a crítica ao Acórdão nº 1753/2026-Plenário do TCU. Afastado o teto, o texto propõe o que deve substituí-lo: a aplicação analógica do art. 147, a análise de impacto do aditamento inspirada na análise econômica do direito, a regra da superveniência com exceção qualificada para causas preexistentes, e um roteiro de requisitos e governança apto a conferir segurança jurídica ao gestor sem renunciar ao controle.
PALAVRAS-CHAVE
Contratos administrativos. Lei nº 14.133/2021. Alterações consensuais. Art. 125. Silêncio eloquente. Análise econômica do direito. Art. 147. Segurança jurídica.
SUMÁRIO
1 Introdução: o número e o problema. 2 Um número sem memória: de onde vieram os 25%. 3 Garantia do contratado, não teto da Administração. 4 O silêncio que fala: a não reprodução do § 2º do art. 65. 5 O sistema confirma: art. 137, consensualismo e contrato incompleto. 6 Onde está a divergência real: doutrina, AGU e tribunais de contas. 7 A crítica ao Acórdão nº 1753/2026: da premissa ao método. 8 Substituir o número pelo método: art. 147 e análise de impacto do aditamento. 9 A superveniência como regra e a falha de projeto como exceção qualificada. 10 Um roteiro para o gestor: requisitos e governança. 11 Conclusão. Referências
1. Introdução: o número e o problema
Há poucas regras no direito das contratações públicas brasileiras tão conhecidas quanto a dos 25%. Gestores que jamais leram um comentário à lei sabem que o contrato pode crescer ou encolher até um quarto do seu valor, e que reformas admitem o dobro.
A regra atravessou três diplomas legais e quatro décadas com redação quase idêntica, e adquiriu, no imaginário administrativo, a solidez das coisas que sempre existiram.
A Lei nº 14.133/2021 preservou o número, mas mudou o texto ao seu redor. O art. 125 abre com uma delimitação que a Lei nº 8.666/1993 não tinha: os percentuais valem “nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124”. E o dispositivo que, na lei antiga, estendia a limitação a toda alteração, o § 2º do art. 65, simplesmente não foi reproduzido. A pergunta que resultou disso ocupa a doutrina, a Advocacia-Geral da União e os tribunais de contas desde então: os acréscimos e as supressões pactuados por acordo entre as partes continuam presos ao teto, ou o legislador os libertou?
Este artigo responde que os libertou, e sustenta que a resposta é a única compatível com o texto, com a história dos percentuais e com o sistema da nova lei. Mas não para aí. A parte mais fácil da tese é demonstrar que o número não incide; a parte difícil, e mais útil, é dizer o que passa a controlar a alteração no lugar dele. Um contrato administrativo não pode crescer indefinidamente porque as duas partes concordaram, e quem afirma a inaplicabilidade do art. 125 da Lei nº 14.133/2021 assume o ônus de construir o controle substitutivo.
É esse o esforço da segunda metade do texto: a aplicação analógica do art. 147 da Lei nº 14.133/2021, uma análise de impacto do aditamento inspirada na análise econômica do direito, a regra da superveniência com exceção qualificada para a falha de projeto, e um roteiro de requisitos que dê ao gestor o que ele mais precisa, previsibilidade e segurança jurídica, conforme estabelecido na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).
O título anuncia as duas perguntas que organizam o texto. A primeira é genuína: vinte e cinco por cento de quê? Ninguém sabe dizer por que um quarto, e não um quinto ou um terço; o número nasceu como garantia do contratado, que suporta modificação a que não anuiu, e converteu-se, com o tempo, em teto que a própria Administração não transpõe, mesmo quando a passagem é consentida pela contraparte e reclamada pelo interesse público. A segunda pergunta é a que interessa ao gestor: se o percentual não vale, o que vale? A resposta é que o limite deixa de ser um número e passa a ser uma demonstração, e este artigo procura dizer, com a maior precisão possível, em que ela consiste.
2. Um número sem memória: de onde vieram os 25%
Convém começar pelo dado menos conhecido. Os percentuais não existiam antes de 1986. Celso Antônio Bandeira de Mello, ao estudar precisamente “a questão dos 25%”, registrou que o Decreto-Lei nº 200/1967, então vigente na órbita federal, tratava a matéria de modo sumário e nada trazia sobre limites de alteração contratual, pois cuidava apenas de licitação[1].
A fórmula surge com o Decreto-Lei nº 2.300/1986, cujo art. 55, § 1º, já continha o texto que hoje se lê no art. 125: obrigação de o contratado aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado e, no caso de reforma de edifício ou equipamento, até 50% para os acréscimos. O que costuma passar despercebido é o § 4º do mesmo artigo, segundo o qual, no caso de acréscimo, os aditamentos poderiam ultrapassar os limites do § 1º, desde que não houvesse alteração do objeto do contrato[2]. Ou seja, o regime que inaugurou os percentuais convivia, desde a origem, com autorização expressa de superá-los, tendo por único freio a preservação da identidade do objeto.
Foi a Lei nº 8.666/1993 que inverteu a lógica. Reproduziu o § 1º e substituiu a permissão pela vedação genérica do § 2º, segundo o qual nenhum acréscimo ou supressão poderia exceder os limites, ressalvadas as supressões consensuais.
Em 1998, a Lei nº 9.648 tentou reabrir a exceção com um inciso I acrescido àquele parágrafo, que foi vetado. A Lei nº 14.133/2021 fechou o ciclo: manteve o § 1º, hoje art. 125, e deixou de reproduzir o § 2º.
Quanto à grandeza escolhida, não há no processo legislativo dos três diplomas estudo, memória de cálculo ou parâmetro que a justifique.
A racionalidade usualmente atribuída ao percentual, a de delimitar a parcela da álea que o particular deve suportar sem ruptura da equação da proposta, foi construída depois, pela doutrina e pelo controle, e explica por que deve haver um limite, não por que ele é um quarto e não um quinto.
Já o percentual dobrado das reformas tem justificativa funcional identificável: a intervenção em estrutura existente revela patologias ocultas e divergências entre o construído e o projetado, e o legislador reconheceu nesse nicho grau maior de incerteza. O dado importa porque mostra, no próprio texto legal, que a extensão tolerável da alteração varia conforme a previsibilidade do objeto, o que é argumento para controle graduado e contra teto único.
Três consequências decorrem desse percurso. O percentual é convenção de política legislativa sobre quanto o contratado deve suportar contra a sua vontade, não medida técnica.
A vedação genérica às alterações consensuais foi fenômeno datado, vigente entre 1993 e 2021, e não elemento estrutural do regime. E a possibilidade de superação nos acréscimos, mediante preservação do objeto, não é invenção recente: é o modelo de 1986, ao qual a lei de 2021 retornou.
3. Garantia do contratado, não teto da Administração
O art. 125 não é redigido como proibição dirigida à Administração. É redigido como dever do contratado, que “será obrigado a aceitar”, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões até determinado percentual. A literalidade não é acidente. O limite é a contrapartida da prerrogativa de alteração unilateral, prevista no art. 104, I, da Lei nº 14.133/2021 e decorrente da supremacia do interesse público. O percentual demarca até onde vai o dever de sujeição do particular à vontade estatal, e integra o cálculo econômico da proposta, porque a obrigação de aceitá-lo consta do edital e do contrato desde a origem.
Dois traços do regime confirmam essa leitura. O art. 137, § 2º, I, da Lei nº 14.133/2021 atribui ao contratado, diante de supressão superior ao limite, o direito de extinguir o contrato, e não a invalidade da alteração. A consequência do excesso é liberar o particular do vínculo, o que só faz sentido se a norma existe para protegê-lo. E o art. 128 da Lei nº 14.133/2021 manda preservar, nos aditivos, o desconto originalmente ofertado, regra que pressupõe alteração possível e disciplina o seu preço, não a sua extensão.
Luciano Ferraz sintetizou a ideia: os tetos matemáticos do art. 125 nasceram para proteger o particular contra as prerrogativas extraordinárias da supremacia estatal, e no âmbito das alterações consensuais esse dado original se desvanece em prol de uma relação de mútua cooperação, de modo que utilizar uma perspectiva unilateral como limite intransponível ao consenso significa aniquilar a flexibilidade que o legislador pretendeu ao não prestigiar o velho § 2º do art. 65[3].
Onde não há imposição, mas acordo de vontades, desaparece o pressuposto da limitação. Estender o percentual a quem consentiu inverte a função da norma: a garantia do particular converte-se em obstáculo ao interesse público, e o beneficiário da proteção passa a ser prejudicado por ela.
4. O silêncio que fala: a não reprodução do § 2º do art. 65
Sob a lei revogada, era o § 2º do art. 65, e não o § 1º, que estendia a restrição às alterações consensuais. A Lei nº 14.133/2021 reproduziu quase à letra o § 1º e deixou de reproduzir exatamente o § 2º. A omissão é significativa porque seletiva: conservou-se a regra que protege o contratado nas alterações impostas e abandonou-se aquela que limitava as pactuadas.
A doutrina designa a hipótese como silêncio eloquente, a omissão que significa: aquela em que o legislador, conhecendo a matéria, opta deliberadamente por não regulá-la, de modo que o próprio silêncio constitui a norma.
Distingue-se da lacuna, omissão involuntária que reclama integração pela analogia, pelos costumes e pelos princípios gerais, na forma do art. 4º da LINDB.
A diferença tem consequência prática decisiva. Onde há lacuna, cabe ao intérprete construir a regra faltante. Onde há silêncio eloquente, não há vazio a preencher, e a integração por analogia não colmata omissão: substitui a escolha do legislador pela preferência do aplicador.
A qualificação do silêncio não se presume. Três indícios costumam ser exigidos, e todos se verificam no caso. O primeiro é a supressão seletiva de texto anterior, já descrita.
O segundo é o contraste interno: o art. 125 regula expressamente o limite das alterações unilaterais e silencia quanto às consensuais, de sorte que, sabendo dizer, o legislador disse em um caso e calou no outro.
O terceiro é a coerência sistêmica: a omissão harmoniza-se com a valorização da consensualidade que percorre todo o diploma.
Reforça a leitura o dado histórico de que a restrição do § 2º foi objeto de disputa consciente, com a tentativa vetada de 1998: quando, em 2021, o legislador deixou de repeti-la, conhecia perfeitamente o alcance da regra que abandonava.
É preciso, contudo, ser honesto quanto aos limites do argumento. Ele parte de um dado objetivo, a ausência de texto, para uma conclusão sobre a vontade legislativa, e a corrente restritiva responde precisamente nesse ponto: reconhece a omissão, mas dela extrai a necessidade de integração pelos princípios, sob o argumento de que alteração sem limite algum ofenderia a isonomia e a vinculação ao edital.
Foi essa a linha do Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 1753/2026-Plenário. Por isso a tese não pode repousar só no silêncio. Ela se apoia, cumulativamente, na função protetiva do percentual, no argumento sistemático que se expõe a seguir e, sobretudo, no conjunto de critérios materiais que demonstram que a inaplicabilidade do art. 125 não produz ausência de controle, mas deslocamento do controle do percentual para a qualidade da motivação.
5. O sistema confirma: art. 137, consensualismo e contrato incompleto
A interpretação sistemática oferece três apoios. O primeiro está no art. 137, § 2º, I, da Lei nº 14.133/2021 que assegura ao contratado o direito de extinguir o contrato quando a Administração promover supressão além do limite.
Se o ordenamento lhe confere a prerrogativa mais drástica, a de desfazer o vínculo, é forçoso reconhecer-lhe a menor, a de nele permanecer, consentindo na supressão superior ao percentual. Interpretação diversa produziria o paradoxo de impor a extinção de contrato que ambas as partes desejam preservar, em detrimento do art. 115 da Lei nº 14.133/2021. O raciocínio projeta-se sobre os acréscimos pela mesma lógica: se o percentual tutela quem não consentiu, sua imposição a quem consentiu esvazia a norma.
O segundo apoio é a opção do legislador pelo consensualismo administrativo, contemplado inclusive no art. 26 da LINDB. Joel de Menezes Niebuhr observa que a opção estampada no art. 125 é coerente com o prestígio conferido ao consensualismo, no modelo de Administração centrado na concertação de interesses, em que a atuação unilateral cede a soluções dialogadas, e que, por coerência, faz sentido que o legislador tenha livrado as alterações consensuais do limite pressuposto de 25%[4].
O terceiro apoio é a natureza dos contratos que a nova lei modela. A vigência pode alcançar trinta e cinco anos nas hipóteses do art. 110 da Lei nº 14.133/2021. Em horizonte dessa extensão, é materialmente impossível antecipar todas as circunstâncias da execução, e o contrato administrativo opera como modelo aberto ou incompleto, cuja completude se realiza ao longo do tempo.
A leitura restritiva, que submeteria toda alteração consensual a percentual rígido, conduziria à ineficiência: forçaria a rescisão e a repetição de certames em situações nas quais a continuidade é a solução mais vantajosa e menos onerosa ao erário.
Não se ignora que a legalidade rege a atuação administrativa. Mas a legalidade não se confunde com a exigência de disciplina literal e expressa para cada conduta, tampouco autoriza o intérprete a criar restrição onde a lei não a estabeleceu. A vedação que se pretenderia extrair do art. 125 não está no texto e não decorre necessariamente do sistema.
6. Onde está a divergência real: doutrina, AGU e tribunais de contas
A doutrina majoritária percorre, em conjunto, um itinerário que convém explicitar, porque ele revela que a tese da inaplicabilidade nunca significou ausência de limite.
Marçal Justen Filho assenta o fundamento negativo: a ausência de vedação equivalente à da lei revogada afasta o argumento em que se apoiava a proibição, e o art. 125 disciplina as alterações impostas de modo unilateral, sem contemplar vedação genérica a toda e qualquer modificação[5].
Joel Niebuhr veda o caminho inverso, a reconstrução do limite por interpretação extensiva, incompatível com a legalidade[6].
Egon Bockmann Moreira e Flávio Amaral Garcia precisam o que remanesce da norma, reduzindo-a a três efeitos, e registram que os percentuais subsistem como referencial de razoabilidade: quanto mais deles se afastar o aditivo, maiores hão de ser as justificativas e a carga argumentativa da proporcionalidade[7].
José Anacleto Abduch Santos localiza o parâmetro substitutivo na preservação da identidade do objeto e do universo concorrencial da licitação original[8].
Gabriela Verona Pércio converte tudo em ônus de demonstração a cargo do gestor: superveniência de fato inalcançável pelo dever de planejar, aditamento como melhor opção para o interesse público e ausência de vantagens indevidas ao contratado[9].
O resultado do itinerário é preciso: substituição do controle aritmético por controle material, cujos elementos são a identidade do objeto, a proporcionalidade, a vantajosidade e a motivação. Há vozes intermediárias. Victor Amorim, sem afirmar a incidência do teto, projeta para a nova lei a continuidade da excepcionalidade construída pelo TCU[10].
André Luiz Freire expõe as duas leituras gramaticais possíveis do art. 125, prefere a que restringe os limites às alterações quantitativas unilaterais, mas antecipa que o texto deu mais peso à orientação do TCU, que tenderia a ser mantida[11].
Ronny Charles Lopes de Torres, sustenta que, como regra, os percentuais devem ser respeitados também nos acréscimos consensuais, posição que matizou em estudo posterior ao Acórdão nº 1753/2026, passando a tratar os limites como referência relativa que pode ceder mediante motivação[12].
No âmbito da Advocacia-Geral da União, a orientação firmou-se em dois momentos complementares. A Nota nº 4/2024/CNLCA/CGU/AGU concluiu, por unanimidade, pela possibilidade de supressão consensual acima do art. 125, recomendando previsão editalícia, e dela resultou o Parecer nº 61/2024/DECOR/CGU/AGU.[13]
Nos tribunais de contas a orientação não é uniforme. O Tribunal de Contas de Minas Gerais, na Consulta nº 1188209, fixou que, no caso de acordo entre as partes, não há limitação expressa quanto ao percentual, sendo possível a alteração das quantidades indispensáveis ao objeto, desde que comprovado o interesse público, vedado o acréscimo manifestamente desproporcional e demonstrada a vantajosidade frente a novo certame[14].
O Tribunal do Acre assentou que a lei não estabeleceu limites para a alteração qualitativa[15].
Em sentido diverso, o Tribunal de Contas da União, no voto condutor do Acórdão nº 1753/2026-Plenário, rejeitando a proposta de sua unidade técnica, que sustentava a inexistência de limitação, concluiu que as alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais, sujeitam-se aos limites do art. 125, admitida a superação excepcional mediante demonstração escrita de viabilidade técnica, econômica e social[16].
A divergência, contudo, é menor do que aparenta. O TCU sujeita a alteração consensual ao percentual, mas admite a sua superação; e os requisitos que impõe para tanto coincidem, em substância, com as balizas que a doutrina e o Tribunal mineiro extraem diretamente do sistema.
O dissenso recai sobre a premissa, não sobre o padrão de demonstração exigido do gestor. Essa constatação é o que permite construir um roteiro que atenda às duas leituras ao mesmo tempo.
7. A crítica ao Acórdão nº 1753/2026: da premissa ao método
A orientação do TCU tem sido objeto de crítica consistente, cujo exame é útil menos para contradizê-la do que para extrair dela os parâmetros que devem orientar a motivação do aditamento.
A primeira crítica é hermenêutica. O próprio voto admite que, onde as disposições novas coincidem com as revogadas, mantêm-se as interpretações anteriores. Ora, o art. 125 coincide quase à letra com o § 1º do art. 65; o único dispositivo que não coincide é o § 2º, que não foi reproduzido. Pelo critério do relator, a conclusão haveria de ser a oposta: a jurisprudência restritiva, construída sobre o § 2º, não deveria ser transposta, porque o seu fundamento normativo não foi mantido[17].
A segunda é substantiva. Sustenta-se que o controle pela proporcionalidade, longe de ser filtro mais frouxo que o teto, é mais exigente do que ele: a adequação indaga se a alteração é apta a promover o fim público; a necessidade, se não há meio menos gravoso; a proporcionalidade em sentido estrito, se os benefícios superam os ônus, inclusive os impostos à competição. Uma alteração que não passe pelos três exames é ilegítima ainda que fique aquém dos 25%; uma que os satisfaça é legítima ainda que os ultrapasse[18].
Luciano Ferraz acrescenta que, tratando-se de aditivo comparado ao desfazimento do vínculo com objeto por concluir, a questão se decide no campo da necessidade, na identificação da solução menos gravosa entre manter o contrato e substituí-lo por outro[19].
A terceira recai sobre o requisito econômico do acórdão, tal como literalmente redigido.
Ao comparar o custo do aditivo apenas com os encargos de rescisão, o custo do novo certame e as despesas de manutenção e vigilância, o teste confronta grandezas estruturalmente desiguais e tende a tornar-se de satisfação impossível. Deixa de fora, como observa Luciano Ferraz, o emaranhado de custos ocultos e de transação gerados pela ruptura: desmobilização e nova mobilização, depreciação do objeto paralisado, tempo do novo certame, custo de capital, risco de judicialização[20].
Ronny Charles[21] propõe a recomposição: a comparação economicamente coerente é entre o custo total de conclusão do objeto pela via do aditivo e o custo total de conclusão pela via da extinção seguida de nova contratação, computados, nesta, o valor estimado do contrato de conclusão do remanescente, com custos de remobilização, deterioração e perda de escala.
A proposta não é estranha à jurisprudência invocada pelo acórdão: a Decisão nº 215/1999, no pressuposto VI, já se referia às consequências da rescisão seguida de nova licitação e contratação[22].
A quarta diz respeito ao modo de articulação dos requisitos. Uma leitura rigidamente cumulativa reproduziria o defeito do teto numérico que o acórdão pretendeu superar. Ronny Charles sugere, com razão, que a viabilidade técnica opere como requisito de admissibilidade, sem o qual não há alteração possível, enquanto as viabilidades econômica e social integrem uma ponderação, na qual o interesse público substantivo pode preponderar sobre resultado aritmético desfavorável, desde que a Administração assuma o ônus argumentativo[23].
Duas advertências completam a crítica. A flexibilidade não é irrestrita: há um crivo de moralidade que impede o aditamento de servir de resgate a proposta deliberadamente subestimada, separando-se o aditivo legítimo daquele que apenas recompõe um preço fictício pelo exame da causa, da compatibilidade dos preços com o mercado e da conduta do contratado ao longo da execução[24].
E há uma consequência processual que interessa à segurança do gestor: instituída a primazia da preservação do contrato, o ônus se redistribui, e não basta ao controle apontar a extrapolação abstrata de um percentual; incumbe-lhe demonstrar, em face da motivação do aditivo, que o custo da ruptura seria menos danoso do que a alteração, sob a diretriz do art. 20 da LINDB[25].
8. Substituir o número pelo método: art. 147 e análise de impacto do aditamento
O deslocamento da decisão para o juízo de necessidade conduz naturalmente ao art. 147 da Lei nº 14.133/2021, cuja aplicação analógica foi proposta por Ronny Charles e desenvolvida por Ferraz[26].
O dispositivo disciplina situação materialmente equivalente: a de decidir, diante de vício insanável, entre preservar o contrato e desfazê-lo.
Determina que a suspensão ou a nulidade só sejam adotadas quando se revelarem medida de interesse público, e arrola os fatores a avaliar, dos impactos econômicos e sociais do atraso na fruição do objeto ao custo de oportunidade do capital durante a paralisação, passando pela deterioração do executado, pelas despesas de desmobilização e pelo custo de nova licitação. E dispõe, no parágrafo único, que, não se revelando o desfazimento medida de interesse público, o poder público deverá optar pela continuidade e pela solução da irregularidade, sem prejuízo da apuração de responsabilidade.
A analogia é legítima e produz três ganhos. Dá lastro normativo expresso ao rol de fatores, substituindo critérios doutrinários por parâmetros que o legislador reputou adequados a decisão da mesma natureza. Completa a equação econômica, porque o art. 147 arrola justamente as rubricas usualmente omitidas. E inverte o ponto de partida do juízo: como registra Ferraz, a transposição preventiva dos critérios do art. 147 institui uma primazia em prol da preservação do contrato, de modo que, demonstrado o interesse público nas dimensões técnica, econômica e social, a continuidade passa a ter preferência[27].
Trata-se de analogia a fortiori: se o ordenamento manda preservar o contrato até diante de irregularidade, com mais razão autoriza preservá-lo mediante alteração consensual regular, na qual vício algum existe. E a aplicação é preventiva, não corretiva: os mesmos fatores que o art. 147 impõe considerar antes de desfazer o ajuste devem orientar a decisão de mantê-lo com as adequações necessárias.
O consequencialismo do art. 147, contudo, entregue à intuição do aplicador, arrisca-se ao subjetivismo. É nesse ponto que a análise econômica do direito oferece contribuição decisiva.
Bradson Camelo propôs, para a decisão de anular, um roteiro estruturado e multidimensional, a que denominou análise de impacto anulatório[28]. Ele se transpõe, com as adaptações necessárias, para a decisão de aditar.
O ponto de partida é a mensuração dos custos de transação, dos dispêndios ex ante da contratação, como pesquisa de mercado, edital e seleção, aos ex post, de gestão e fiscalização, nos quais desfazer e recontratar obriga a reincorrer.
Seguem-se os custos de oportunidade, os benefícios de que a coletividade se priva enquanto o objeto não é fruído, e os fatores adicionais do art. 147.
Apurado o custo do desfazimento, constrói-se o cenário contrafactual, que, no aditamento, é a nova licitação: cabe estimar, com o rigor do art. 23 da Lei nº 14.133/2021, se ela produziria preço inferior ao do aditivo em medida suficiente para compensar os custos de transição.
Avaliam-se os impactos indiretos, entre os quais a deterioração da credibilidade institucional, que eleva o prêmio de risco embutido nas propostas futuras: a Administração que rompe contratos por apego a um percentual sinaliza ao mercado instabilidade, e paga por isso nas licitações seguintes.
Da comparação dos cenários resulta decisão formalmente motivada, na forma do art. 21 da LINDB, com indicação expressa das consequências jurídicas e administrativas da alternativa escolhida.
Duas advertências do método merecem transposição literal. A responsabilização dos agentes opera de modo independente da decisão de preservar ou desfazer o ajuste, de sorte que aditar por falha de projeto não absorve nem substitui a apuração de responsabilidade do art. 124, § 1º da Lei nº 14.133/2021. E o método converte o consequencialismo de enunciado principiológico em técnica decisória verificável, que é precisamente o que dá ao gestor a segurança de que o juízo de superação dos percentuais não será reputado arbitrário.
Operacionalmente, o teste pode ser enunciado com simplicidade. O juízo de vantajosidade é prospectivo: custos já incorridos são irrecuperáveis e não integram a comparação, que confronta os dois caminhos disponíveis a partir da decisão, ambos medidos até a entrega integral do objeto.
De um lado, o custo total de conclusão pela via do aditamento, composto pelo valor do aditivo e pelos custos de sua formalização.
De outro, o custo total de conclusão pela via da extinção, integrado pelas rubricas do art. 147. O aditamento é economicamente vantajoso quando o segundo montante for igual ou superior ao primeiro.
Duas cautelas tornam o teste resistente à manipulação: o contrato de conclusão deve ser estimado com o rigor da pesquisa de preços do art. 23 da Lei nº 14.133/2021, vedado o arbitramento voltado a resultado predeterminado, e a comparação deve partir de preços de mercado nas duas pontas. E quando o resultado for desfavorável ao aditamento, este não fica automaticamente vedado: admite-se a sua celebração se a Administração demonstrar que o prejuízo do adiamento da fruição do objeto supera a diferença monetária apurada, mediante estimativa do tempo de indisponibilidade, identificação da população ou do serviço afetado e metodologia declarada de valoração. É a tradução verificável da proporcionalidade em sentido estrito.
9. A superveniência como regra e a falha de projeto como exceção qualificada
A doutrina favorável à inaplicabilidade converge em exigir que o aditamento que supere os percentuais se apoie em fato superveniente. Gabriela Pércio[29] fala em fato inalcançável pelo dever de planejar; Hamilton Bonatto ressalta a necessidade de que o aditamento seja embasado em fato superveniente não antevisto no edital e no contrato, em observância ao princípio do planejamento, que impõe ao gestor prever, ainda na fase preparatória, as incidências ordinárias da execução[30].
A exigência é correta como regra. O planejamento (art. 5º), o estudo técnico preliminar e o projeto com nível adequado de precisão (arts. 6º, XX e XXV, e 18) impõem que as incidências ordinárias sejam antecipadas. O aditamento fundado em circunstância que o planejamento diligente teria captado sinaliza falha na origem, e é exatamente essa a situação que a corrente restritiva tem em mente ao invocar o risco de burla ao certame.
Sucede que erigir a superveniência em condição absoluta reproduziria o defeito que tornou inoperante, na prática, a Decisão nº 215/1999: a causa mais frequente dos aditamentos relevantes não é o fato superveniente, mas a deficiência de projeto, o erro de quantitativo e a condição preexistente que só se revela na execução. Vedar o aditamento nessas hipóteses não elimina o problema, apenas transfere o seu custo para a rescisão.
Três dados normativos autorizam uma solução intermediária. O primeiro é o próprio texto: o art. 124, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 prevê expressamente as alterações decorrentes de falhas de projeto e, em vez de proibi-las, associa-lhes a apuração de responsabilidade do responsável técnico. A norma pressupõe que a alteração por causa preexistente é admissível; o que exige é que a falha tenha consequência para quem lhe deu causa.
O segundo é a distinção entre superveniência do fato e superveniência do conhecimento: o fato pode ser anterior ao contrato e ter permanecido desconhecido por razão que a diligência exigível não superaria, como patologias ocultas em reformas ou condições geotécnicas não detectadas. O critério não é a data do fato, mas a exigibilidade do seu conhecimento no momento do planejamento.
O terceiro, e decisivo, é a LINDB. O art. 22 manda considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as circunstâncias práticas que houverem condicionado a sua ação; o art. 20 veda a decisão fundada em valores abstratos sem consideração das consequências práticas. Uma regra de superveniência absoluta seria, ela própria, decisão fundada em valor abstrato, o planejamento perfeito, e afrontaria o art. 20.
Firma-se, assim, a tese. A superveniência do fato é a regra e presume a legitimidade da causa. A causa preexistente não a exclui, mas inverte o ônus: cabe à Administração demonstrar que a causa não é imputável ao contratado nem foi por ele ocultada; que o desconhecimento decorreu de circunstância compatível com a diligência exigível ou, não o sendo, que a apuração de responsabilidade foi instaurada; que a alteração não configura objeto que devesse ter sido licitado à parte; que o teste de vantajosidade é satisfeito em grau reforçado; e que a motivação expõe as alternativas consideradas.
A construção preserva a função disciplinadora do planejamento, porque a causa preexistente custa mais para justificar e deflagra a responsabilização, e evita o paradoxo de punir a coletividade pela falha do projetista.
É a mesma lógica do parágrafo único do art. 147: a irregularidade na origem gera apuração de responsabilidade, não desfazimento automático do ajuste.
10. Um roteiro para o gestor: requisitos e governança
Critérios materiais só produzem segurança jurídica se traduzidos em roteiro verificável.
Os requisitos organizam-se em quatro grupos, cuja natureza distinta é o que dá ao gestor a informação de que precisa: o que impede a alteração, o que entra em ponderação e o que é dever objetivo.
Os pressupostos de admissibilidade são cumulativos e eliminatórios: consensualidade efetiva, com manifestação livre e expressa do contratado, formalizada em termo aditivo, vedada a anuência obtida por imposição velada; preservação da identidade do objeto, vedada a sua transfiguração (art. 126), aferida pela permanência das prestações no mesmo segmento de mercado, pela adequação dos requisitos de habilitação ao objeto ampliado e pela inexistência de autonomia licitatória do acréscimo, assim entendido aquele que, isoladamente, constituiria objeto com mercado próprio e passível de licitação em separado sem prejuízo técnico ao remanescente; capacidade técnica e econômico-financeira do contratado, mantidas as garantias; e causa identificada e lícita, vedado o aditamento imputável a conduta do próprio contratado, com a regra da superveniência e a exceção qualificada descritas acima.
Os requisitos de mérito integram juízo de ponderação: motivação expressa com nexo de causalidade entre o fato e a alteração; adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, tomando-se os percentuais legais como referencial de razoabilidade; vantajosidade comparativa na forma do teste do art. 147, com a válvula da preponderância social; e observância dos arts. 20 a 22 da LINDB.
Os requisitos econômico-financeiros são deveres objetivos que impedem a transferência indevida de renda: compatibilidade dos preços das prestações acrescidas com o mercado, apurada na forma do art. 23 da Lei nº 14.133/2021, em pesquisa contemporânea ao aditivo; preservação do desconto originalmente ofertado (art. 128) e incorporação da economia de escala nos acréscimos quantitativos; e aferição do percentual sobre o valor inicial atualizado, computados isoladamente acréscimos e supressões, vedada a compensação entre eles e entre itens distintos, na forma da Orientação Normativa AGU nº 50/2014, e considerado o somatório de todos os aditivos consensuais, o que afasta o fracionamento sucessivo como via de contorno.
Os deveres de governança asseguram rastreabilidade: instrução do processo com acervo probatório mínimo, compreendendo a nota de materialidade concorrencial, a identificação da causa e, se for o caso, o ato de apuração de responsabilidade, a pesquisa de preços, o demonstrativo de manutenção do desconto, a memória de cálculo comparativa e, quando aplicável, o demonstrativo de impacto social; decisão precedida de parecer técnico e de manifestação jurídica, pela autoridade máxima ou por delegatário expresso, vedada a decisão pelo agente que propôs a alteração, em atenção à segregação de funções; previsão editalícia, nas contratações futuras, da possibilidade de superação, da base de cálculo, dos critérios aplicáveis, da preservação do desconto e da incorporação da economia de escala, sem que a sua ausência nas contratações em curso impeça o aditamento, apenas elevando o ônus de motivação; registro expresso de que o contratado não está obrigado a aceitar alteração superior aos limites legais, o que preserva a natureza consensual do ajuste; e apuração de responsabilidade por falha de projeto. Assim como os requisitos econômico-financeiros, esses deveres são objetivos, e sua inobservância vicia o aditamento independentemente do mérito da alteração.
Tratando-se de supressão consensual, a superação dos percentuais dispensa o teste comparativo de vantajosidade e exige a motivação da conveniência e da adequação da medida ao interesse público. A anuência do contratado constitui, nesse caso, disposição voluntária do direito de extinção que lhe assegura o art. 137, § 2º, I, da Lei nº 14.133/2021.
Duas notas fecham o roteiro. A primeira é a proposta de uma escala de ônus argumentativo, graduada pelo percentual acumulado dos aditivos consensuais, calculado na forma acima. Até os limites do art. 125 (25% ou 50%, conforme o caso), aplica-se o regime ordinário, com a motivação exigida pelo art. 124, caput. Entre esses limites e o seu dobro (50% ou 100%), exigem-se integralmente os requisitos e os deveres de governança do roteiro. Acima do dobro, presume-se, em caráter relativo, a desvantajosidade da alteração em face de nova contratação. Essa presunção é afastável mediante demonstração reforçada, na qual se admite, inclusive, a invocação do interesse público, notadamente em sua dimensão social, para justificar a preservação do contrato ainda que o resultado aritmético da comparação lhe seja desfavorável.
A demonstração deve ser instruída com parecer técnico independente do setor demandante e registrada especificamente no Portal Nacional de Contratações Públicas. O percentual, nesse modelo, não proíbe nada: apenas gradua o ônus de demonstração que recai sobre a Administração.
A escala é parametrização administrativa destinada a conferir previsibilidade, não exigência extraída da lei, e por isso convém veiculá-la por ato normativo próprio, em atenção ao dever que o art. 30 da LINDB impõe às autoridades públicas de aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas.
A segunda é o efeito protetivo: a observância documentada do roteiro constitui parâmetro de aferição da regularidade da conduta do agente, nos termos dos arts. 22, § 1º, e 28 da LINDB, afastando a caracterização de erro grosseiro em decisão adotada segundo metodologia previamente definida, ainda que o mérito administrativo venha a ser posteriormente reputado inconveniente.
E há um ganho que transcende a disputa de premissas. Os elementos do roteiro contêm, e superam em detalhamento, os três eixos exigidos pelo voto condutor do Acórdão nº 1753/2026.
O aditamento assim instruído atende ao padrão de demonstração da Corte de Contas ainda que a premissa adotada pela Administração seja a da não incidência dos percentuais.
A divergência quanto ao fundamento deixa de produzir insegurança, porque as exigências probatórias convergem.
11. Conclusão
Os 25% do art. 125 da Lei nº 14.133/2021 nasceram como garantia do contratado e converteram-se, ao longo de quatro décadas, em teto que a própria Administração não conseguia transpor.
A Lei nº 14.133/2021 desfez essa inversão. Ao circunscrever os percentuais às alterações unilaterais e deixar de reproduzir o § 2º do art. 65 da lei revogada, o legislador devolveu ao número a sua função original e libertou as alterações consensuais do teto aritmético. O silêncio é eloquente, e a leitura sistemática, histórica e teleológica o confirma.
Libertar, porém, não é desregular. O que a tese da inaplicabilidade exige de quem a sustenta é a construção do controle substitutivo, e ele existe: a identidade do objeto e do mercado concorrencial, a proporcionalidade aplicada com método, a vantajosidade medida pelo custo total de conclusão nas duas vias, a regra da superveniência com exceção qualificada para a falha de projeto, a preservação do desconto e a incorporação da economia de escala, a motivação que expõe alternativas e consequências. O art. 147 da Lei nº 14.133/2021, aplicado por analogia, dá a esse controle base normativa e ponto de partida: a preferência pela preservação do contrato. A análise econômica do direito lhe dá método.
O resultado é um regime em que o limite deixa de ser um número e passa a ser uma demonstração. Para o gestor, isso é mais exigente do que o teto, porque não basta ficar abaixo de uma linha; é preciso justificar. Mas é também mais seguro, porque a justificativa documentada segundo roteiro previamente definido é, ao mesmo tempo, a prova da regularidade da decisão e a defesa de quem a tomou.
Entre o teto que impede e o vazio que assusta, há um caminho, e ele se chama motivação verificável.
Referências
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[1]MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Extensão das alterações dos contratos administrativos: a questão dos 25%. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, n. 6, set. 2001; republicado na Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico – REDAE, Salvador, n. 4, nov./dez. 2005, jan. 2006, e em Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009.
[2]BRASIL. Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, art. 55, §§ 1º e 4º. Revogado pela Lei nº 8.666/1993.
[3]FERRAZ, Luciano. Alteração contratual consensual na Lei 14.133: diálogo com Joel Niebhur e Ronny Charles de Torres. Consultor Jurídico, coluna Interesse Público, 11 ago. 2026. Disponível em: https://conjur.com.br/2026-ago-11/alteracao-contratual-consensual-na-lei-14-133-um-dialogo-com-joel-niebhur-e-ronny-charles-de-torres/. Acesso em: 20 set. 2026.
[4]NIEBUHR, Joel de Menezes. Os limites às alterações consensuais dos contratos administrativos e a crítica ao Acórdão 1753/2026, do Plenário do TCU. Blog da Zênite, Curitiba, 7 jul. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/os-limites-as-alteracoes-consensuais-dos-contratos-administrativos-e-a-critica-ao-acordao-1753-2026-do-plenario-do-tcu/. Acesso em: 20 set. 2026.
[5]JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 1419.
[6]NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023, p. 999-1000.
[7]MOREIRA, Egon Bockmann; GARCIA, Flávio Amaral. Contratos administrativos na Lei de Licitações: comentários aos artigos 89 a 154 da Lei nº 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024, p. 273-274.
[8]SANTOS, José Anacleto Abduch. Licitação e contratação pública: de acordo com a Lei nº 14.133/21. Belo Horizonte: Fórum, 2023, p. 326-334.
[9]PÉRCIO, Gabriela Verona. Contratos administrativos: manual para gestores e fiscais de acordo com a Lei nº 14.133/2021. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 172-173.
[10]AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contratações públicas na Lei nº 14.133/2021: uma visão pragmática. Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 401.
[11]FREIRE, André Luiz. Direito dos contratos administrativos. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023, p. 516-517.
[12]TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. São Paulo: JusPodivm, [ed. e ano do exemplar consultado], p. 740-741; e, do mesmo autor, Limites para as alterações contratuais consensuais na Lei nº 14.133/2021. Publicado em ronnycharles.com.br, 27 jul. 2026. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2026/07/Artigo.-Limites-para-as-alteracoes-consensuais-na-14133-27072026.pdf. Acesso em: 20 set. 2026.
[13] BRASIL. Advocacia-Geral da União. Nota nº 4/2024/CNLCA/CGU/AGU, de 29 out. 2024, e Parecer nº 61/2024/DECOR/CGU/AGU. Link para consulta: https://cgu.agu.gov.br/conuni/.
[14]MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Consulta nº 1188209. Tribunal Pleno. Relator: Conselheiro Telmo Passareli. Sessão de 6 ago. 2025.
[15]ACRE. Tribunal de Contas do Estado. Acórdão nº 14.852/2024 – Plenário.
[16]BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1753/2026 – Plenário. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes; e Acórdão nº 1.643/2024 – Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
[17] NIEBUHR, Joel de Menezes. Os limites às alterações consensuais dos contratos administrativos e a crítica ao Acórdão 1753/2026, do Plenário do TCU. Blog da Zênite, Curitiba, 7 jul. 2026.
[18] NIEBUHR, Joel de Menezes. Os limites às alterações consensuais dos contratos administrativos e a crítica ao Acórdão 1753/2026, do Plenário do TCU, op. cit.
[19] FERRAZ, Luciano. Alteração contratual consensual na Lei 14.133: diálogo com Joel Niebhur e Ronny Charles de Torres. Consultor Jurídico, coluna Interesse Público, 11 ago. 2026.
[20] FERRAZ, Luciano. Alteração contratual consensual na Lei 14.133, op. cit.
[21] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Limites para as alterações contratuais consensuais na Lei nº 14.133/2021. Publicado em ronnycharles.com.br, 27 jul. 2026,
[22] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 215/1999 – Plenário. Relator: Ministro-Substituto José Antônio Barreto de Macedo. Sessão de 17 nov. 1999.
[23] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Limites para as alterações contratuais consensuais na Lei nº 14.133/2021. Publicado em ronnycharles.com.br, 27 jul. 2026, op. cit.
[24] NIEBUHR, Joel de Menezes. Os limites às alterações consensuais dos contratos administrativos e a crítica ao Acórdão 1753/2026, do Plenário do TCU, op. cit.
[25] FERRAZ, Luciano. Alteração contratual consensual na Lei 14.133, op. cit.
[26] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Limites para as alterações contratuais consensuais na Lei nº 14.133/2021, op. cit; FERRAZ, Luciano. Alteração contratual consensual na Lei 14.133, op. cit.
[27] FERRAZ, Luciano. Alteração contratual consensual na Lei 14.133, op. cit.
[28]CAMELO, Bradson. A análise de impacto anulatório: uma metodologia para aplicação do art. 147 da Lei nº 14.133/2021. In: PÉRCIO, Gabriela Verona; REIS, Luciano Elias (coord.). Temas avançados em licitações & contratos. Curitiba: INCP, 2025, p. 73-85.
[29] PÉRCIO, Gabriela Verona. Contratos administrativos: manual para gestores e fiscais de acordo com a Lei nº 14.133/2021. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 172.
[30]BONATTO, Hamilton. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 2. ed. Curitiba: Estúdio Ubá, 2025, p. 517.
O conteúdo deste artigo reflete a posição do autor e não, necessariamente, a do Grupo JML.
