Introdução
A promulgação da Lei nº 14.133/2021 inaugurou uma guinada paradigmática nas contratações públicas brasileiras, centralizando a atividade administrativa no vetor da gestão por resultados e da mitigação proativa de riscos. Recentemente, o Tribunal de Contas da União enfrentou uma das discussões mais complexas dessa transição jurídica por meio do Acórdão 1128/2026 – TCU – Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler). O julgado analisou a legalidade da exigência de garantia de proposta no momento do cadastramento inicial do certame, reformulando entendimentos históricos da Corte.
Historicamente, sob a égide da Lei nº 8.666/1993 e da Lei nº 10.520/2002, o TCU adotava postura restritiva. Contudo, a nova dogmática do processo licitatório impôs a revisão dessas premissas, consolidando a garantia como um autônomo instrumento de governança e triagem qualitativa. Conforme destacado no voto condutor:
Esse conjunto normativo revela uma preocupação explícita com a gestão de riscos, buscando assegurar a seriedade das propostas, a exequibilidade das ofertas e o fiel cumprimento das obrigações assumidas, em consonância com os princípios da eficiência, da segurança jurídica e da proteção ao Erário.
O caso concreto e a deliberação do Plenário
O processo originou-se de uma Representação contra a Concorrência Eletrônica nº 90002/2026, promovida pela Prefeitura Municipal de Aratuípe/BA, cujo objeto consistia na execução de obra de engenharia para retomada de uma quadra escolar. Uma licitante, que apresentou a proposta de menor preço, foi desclassificada pelo pregoeiro por não possuir a garantia de proposta emitida até a data e horário de abertura da sessão pública, conforme exigia o item 3.2 do edital.
A unidade técnica do TCU (AudContratações) manifestou-se pela parcial procedência, recomendando cientificar o órgão por suposta desproporcionalidade, alegando que o objeto era de baixa complexidade técnica. Todavia, o Plenário seguiu o voto do Relator, julgando a representação totalmente improcedente. O Tribunal fixou a tese de que a exigência editalícia é materialmente válida e amparada pelo art. 58 da Lei nº 14.133/2021.
O regime sistêmico de garantias e a gestão de riscos
A fundamentação técnico-científica do acórdão baseia-se na caracterização de que a Nova Lei estruturou um sistema integrado de garantias com funções finalísticas distintas ao longo do ciclo de vida da contratação. O voto condutor sistematizou cinco diferentes modalidades de uso das garantias que coexistem na nova lei:
- Garantia de Proposta (Art. 58): Voltada a assegurar a seriedade das ofertas apresentadas, funcionando como mecanismo de proteção contra comportamentos oportunistas.
- Garantia Adicional de Exequibilidade (Art. 59, § 5º): Aplicável quando o valor ofertado for inferior a 85% do orçamento estimado, atuando como salvaguarda contrapropostas potencialmente inexequíveis.
- Garantia de Execução (Art. 98): Instrumento clássico cuja finalidade é assegurar o adimplemento das obrigações pactuadas, servindo de condição para a celebração do contrato.
- Garantia para Pagamento Antecipado (Art. 145, § 2º): Destinada a resguardar a Administração diante do risco inerente à antecipação de recursos financeiros ao contratado.
- Garantia Complementar de Bens (Art. 101): Aplicável nos contratos em que a Administração entrega bens ao contratado, dos quais este passa a ser depositário.
Hermenêutica do “momento” da apresentação
A divergência doutrinária debruça-se sobre a expressão “momento da apresentação da proposta” contida no caput do art. 58 da Lei 14.133/2021. O TCU referendou a corrente interpretativa de que a garantia deve ser exigida já no cadastramento da proposta inicial, antecedendo a fase de disputa.
Sob a ótica funcional, justificou o Relator que, “caso se admita a apresentação da garantia apenas após a fase de lances, sua eficácia é significativamente reduzida, pois o licitante poderia simplesmente deixar de apresentá-la e ser desclassificado sem qualquer ônus, esvaziando o efeito dissuasório do instituto”. Assim, como requisito de “pré-habilitação”, o instituto funciona como uma “condição anterior e autônoma, vinculada à própria admissibilidade da proposta”, aproximando-se de um pressuposto de participação antes da fase competitiva.
O acórdão enfrentou também a objeção doutrinária de que a exigência prévia tensionaria o princípio do sigilo das propostas e da anonimização dos licitantes nas licitações eletrônicas. O Ministro Relator consignou que essa dificuldade pode ser mitigada por soluções operacionais, visto que “a Lei 14.133/2021 não consagra expressamente o sigilo da identidade dos licitantes como princípio absoluto, mas sim o sigilo do conteúdo das propostas até sua abertura”.
Ademais, rechaçou-se a premissa de que o mecanismo se restringiria a objetos complexos. Para o TCU, são justamente os objetos mais padronizados (como a construção de quadras escolares) que tendem a atrair agentes descompromissados ou aventureiros. Nesses casos, a garantia “atua como importante filtro de qualidade da competição, ao impor um custo inicial que tende a desestimular a participação de agentes descompromissados” , preservando a eficiência do procedimento licitatório.
Desafios operacionais e recomendações às instâncias federais
Um dos pontos mais inovadores do acórdão reside na identificação de lacunas operacionais nos sistemas públicos de compras. A assessoria do Tribunal constatou que “a plataforma Compras.gov.br não está adaptada para permitir a apresentação da garantia da proposta de forma dissociada dos documentos de habilitação, de forma que não é possível que as licitantes a apresentem antes da fase de lances”.
Diante dessa limitação técnica, o Plenário deliberou por importantes recomendações de caráter normativo e sistêmico:
- Ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI): Recomendou que promova os ajustes cabíveis na plataforma Compras.gov.br, a fim de prever a apresentação prévia como condição para cadastramento de propostas, e que edite ato normativo regulamentando o uso da garantia da proposta na Administração Pública Federal.
- À Câmara Nacional de Licitações e Contratos (CNLCA/AGU/CGU): Recomendou o aprimoramento dos modelos de minutas padronizadas de editais e termos de referência regidos pela Lei 14.133/2021, abrangendo aspectos críticos como a compatibilização com o sigilo orçamentário (Art. 24), as balizas procedimentais para sua execução e a necessidade de contraditório mínimo, bem como o tratamento do instituto em cenários de suspensão indeterminada do certame.
Conclusão
O Acórdão 1128/2026 representa um marco na consolidação da Nova Lei de Licitações. Ao convalidar a garantia de proposta como um filtro legítimo e prévio à fase competitiva — inclusive para objetos padronizados —, o TCU prestigia o princípio da eficiência e confere robustez à alocação de riscos desde os primeiros atos procedimentais.
Referências Bibliográficas (Padrão ABNT)
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1128/2026 – TCU – Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Processo nº TC 006.548/2026-1. Julgado em: 6 mai. 2026. Ata nº 15/2026.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021.
NOGUEIRA, Augusto; FERNANDES, Murilo Jacoby. O momento correto para apresentação da garantia de proposta nas licitações. In: Portal Ronny Charles, 2024. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2024/05/Artigo_Garantia-de-Proposta_Lei-no-14.133-2021_AN_v.1-2.pdf. Acesso em: 27 abr. 2026.
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