Decisão TCU: Arranjo Aberto no PAT

Por Roberta Luanda Ambrósio[1]

Tema: Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), Arranjos de Pagamento (Aberto vs. Fechado), Discricionariedade Administrativa e Inovações Tecnológicas em Editais.

1. RESUMO

O presente estudo técnico tem por objetivo analisar, em profundidade, os impactos e os fundamentos da recente decisão do Tribunal de Contas da União (TCU) materializada no Acórdão 2612/2025 – Plenário . A decisão representa um marco na interpretação das normas que regem o “Novo PAT” (Programa de Alimentação do Trabalhador), especificamente no que tange à liberdade dos gestores públicos e entidades paraestatais (Sistema S) em definir o modelo de arranjo de pagamento — aberto ou fechado — em seus procedimentos licitatórios.

O Tribunal, ao julgar improcedente uma representação que questionava a exigência exclusiva de arranjo aberto, consolidou o entendimento de que a escolha do modelo se insere na esfera da discricionariedade motivada da Administração . Além disso, validou exigências tecnológicas acessórias, como aplicativos de consulta, mesmo diante de alegações de incompatibilidade técnica por parte de operadores tradicionais.

2. CONTEXTUALIZAÇÃO REGULATÓRIA: O “NOVO PAT” E A FLEXIBILIZAÇÃO

Para compreender a magnitude da decisão, é imperativo revisitar o cenário regulatório. O Decreto nº 10.854/2021, regulamentado pela Portaria MTP nº 672/2021 e alterado pela Lei nº 14.442/2022, introduziu mudanças estruturais no mercado de benefícios. O objetivo legislativo foi claro: fomentar a concorrência, quebrar o duopólio histórico de grandes operadoras de arranjo fechado e introduzir a interoperabilidade e a portabilidade .

O Art. 174 do Decreto 10.854/2021 é o dispositivo central desta discussão. Ele estabelece que o serviço de pagamento de alimentação deve ser operacionalizado por meio de arranjo de pagamento, podendo este ser aberto ou fechado. A legislação não impôs uma hierarquia entre os modelos, nem obrigou a Administração a aceitar ambos simultaneamente (modelo híbrido). Criou-se, portanto, um ambiente onde a escolha da solução tecnológica deve ser pautada pela eficiência, economicidade e melhor experiência para o usuário.

3. ESTUDO DE CASO: A DINÂMICA DO CONFLITO LICITATÓRIO

3.1. O Objeto da Contratação

O caso concreto envolveu um Chamamento Público realizado por uma entidade regional do Sistema S para a contratação de serviços de gerenciamento, emissão e fornecimento de vales-alimentação. O valor estimado da contratação, superior a R$ 20 milhões, denota a relevância material e o impacto no mercado.

3.2. A Modelagem do Edital

O edital inovou ao estabelecer, como condição de execução, que o serviço fosse prestado exclusivamente por meio de arranjo de pagamento aberto. Isso significa que os cartões fornecidos deveriam operar sob bandeiras de ampla aceitação (como Visa, Mastercard, Elo), permitindo o uso em qualquer estabelecimento credenciado àquela bandeira, independentemente de convênio direto com a operadora do benefício.

3.3. As Teses da Representação (Impugnação)

Uma empresa do segmento de administração de benefícios, tradicional operadora de arranjos fechados, ingressou com representação no TCU alegando duas irregularidades principais:

1. Restrição à Competitividade: A vedação ao modelo de arranjo fechado seria ilegal, pois a legislação (Lei 6.321/1976 e Lei 14.442/2022) permite ambas as modalidades. A exigência exclusiva do modelo aberto alijaria do certame empresas aptas e legais.
2. Incompatibilidade Técnica (A Questão do App): O edital exigia a disponibilização de um aplicativo para consulta da rede credenciada. A representante argumentou que, no arranjo aberto, não existe uma “rede credenciada” fixa gerida pela operadora, mas sim uma rede abrangente da bandeira. Logo, exigir uma lista de credenciados via App seria tecnicamente incompatível e uma barreira artificial à entrada.

4. ANÁLISE COMPARATIVA: ARRANJO ABERTO VS. ARRANJO FECHADO

A decisão do TCU aprofundou-se nas distinções técnicas e econômicas entre os dois modelos, fundamentando por que a escolha pelo arranjo aberto pode ser vantajosa para a Administração.

4.1. O Modelo de Arranjo Fechado (Tradicional)

• Funcionamento: A empresa emissora do cartão precisa credenciar, um a um, os estabelecimentos comerciais (restaurantes e mercados). O cartão só passa nas máquinas onde há esse credenciamento específico.
• Limitações: Gera “ilhas” de aceitação. Um restaurante pode aceitar o vale da empresa A, mas não da empresa B.
• Estrutura de Custos: Historicamente, este modelo opera com taxas administrativas (rebate) agressivas para a contratante, mas compensa cobrando taxas elevadas (MDR) dos estabelecimentos comerciais, que podem ultrapassar 7%.

4.2. O Modelo de Arranjo Aberto (Inovação)

• Funcionamento: Utiliza a infraestrutura de pagamentos existente (trilhos de cartões de crédito/débito). O cartão é aceito em qualquer terminal (POS) que processe a bandeira.
• Vantagens: Interoperabilidade total. O usuário não depende de o restaurante se cadastrar na operadora do seu benefício; basta que o estabelecimento aceite a bandeira.
• Estrutura de Custos: As taxas tendem a se equiparar às de cartões de crédito/débito comuns, girando em torno de 2%. Isso reduz o custo sistêmico da alimentação, beneficiando indiretamente o poder de compra do trabalhador.

5. FUNDAMENTAÇÃO DA DEFESA E O PRINCÍPIO DA DISCRICIONARIEDADE

A entidade contratante apresentou uma defesa robusta, acatada integralmente pela Corte de Contas. A argumentação não se baseou em preferências subjetivas, mas em sete pilares técnicos que justificaram a opção exclusiva pelo arranjo aberto:

1. Estímulo à Competitividade: Abertura do certame para novos entrantes (fintechs, bancos), quebrando o oligopólio tradicional.
2. Isonomia: Regras claras e universais de aceitação, evitando distorções onde uma operadora tem rede melhor em uma região e pior em outra.
3. Mitigação de Riscos (Lock-in): Redução da dependência de um fornecedor específico e sua rede proprietária.
4. Segurança Operacional: Utilização de protocolos de segurança padronizados da indústria de cartões (EMV).
5. Escalabilidade: Capacidade de absorver aumentos de demanda sem necessidade de novas campanhas de credenciamento de estabelecimentos.
6. Uniformidade Nacional: Garantia de que um funcionário em viagem ou em filial remota terá a mesma facilidade de uso que um da matriz.
7. Transparência: Maior clareza nas taxas e transações.

O TCU entendeu que essas justificativas atendem ao princípio da motivação dos atos administrativos. A discricionariedade, aqui, não é arbitrária, mas uma escolha técnica fundamentada na busca pela proposta mais vantajosa.

6. O DEBATE SOBRE A EXIGÊNCIA DO APLICATIVO (APP)

Um dos pontos mais técnicos e instrutivos do acórdão refere-se à suposta incompatibilidade do App de consulta em arranjos abertos.

6.1. O Argumento da Inviabilidade

A representante alegou que, como no arranjo aberto a rede é a da bandeira (milhões de estabelecimentos), seria impossível ou inócuo manter um App com lista de credenciados, e que tal exigência visava apenas direcionar a licitação para quem já possuía tal ferramenta “legada”.

6.2. A Visão do TCU: Foco na Experiência do Usuário (UX)

O Tribunal rejeitou a alegação de incompatibilidade. O entendimento foi de que a tecnologia deve servir ao usuário. Mesmo em arranjos abertos, o trabalhador precisa saber onde pode comer. Além disso, o App não serve apenas para consultar rede, mas é um hub de serviços essenciais:

• Consulta de saldo em tempo real;
• Extrato de utilização;
• Bloqueio e desbloqueio de cartão;
• Gestão de senha.

A decisão reforçou que a Administração não pode renunciar a funcionalidades que garantam a usabilidade do benefício em nome de uma suposta simplificação técnica para o fornecedor.

6.3. A Solução Jurídica: Flexibilização na Habilitação

Para não ferir a competitividade, a solução validada pelo TCU foi engenhosa: manteve-se a exigência do App como obrigação contratual (fase de execução), mas flexibilizou-se a comprovação na fase de habilitação. As empresas puderam apresentar uma declaração de abrangência da bandeira em vez de uma lista exaustiva de estabelecimentos. Isso harmonizou a exigência técnica com a realidade operacional dos arranjos abertos.

7. ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA E PRECEDENTES

O Acórdão 2612/2025 não é um ato isolado, mas a consolidação de uma tendência. O Voto do Relator faz referência expressa a outros julgados que constroem essa linha de raciocínio:

• Acórdão 6.615/2025 – 1ª Câmara: Já havia sinalizado que a vedação ao arranjo aberto (ou fechado) é lícita, desde que justificada. Neste caso pretérito, uma entidade justificou a escolha pelo arranjo fechado para ter maior controle sobre o uso indevido do benefício, o que também foi aceito.
• Decisões de Tribunais de Contas Estaduais (TCE/MG): O acórdão cita entendimento do TCE/MG que corrobora a tese de que a escolha do arranjo está no campo da discricionariedade, e que taxas negativas (comuns em licitações públicas) são lícitas pois visam a economicidade.

Síntese Jurisprudencial: O TCU não define qual é o “melhor” modelo (aberto ou fechado). O TCU define que quem escolhe é o gestor, desde que apresente um estudo técnico preliminar robusto comparando as opções e justificando a escolha sob a ótica do interesse público.

8. IMPACTOS ECONÔMICOS E DE MERCADO

A decisão tem profundas implicações econômicas para o ecossistema de benefícios:

1. Redução de Custos para a Cadeia: A validação do arranjo aberto pressiona o mercado a reduzir as taxas de intercâmbio e MDR (Merchant Discount Rate). Se o setor público massificar o uso de arranjos abertos (taxas de ~2%), o modelo fechado (taxas de ~7%) perderá competitividade ou precisará se adaptar.
2. Fim da Reserva de Mercado: Empresas que baseavam seu diferencial competitivo apenas na exclusividade de sua rede credenciada proprietária terão que inovar. A “rede” deixou de ser um ativo diferencial para se tornar uma commodity (a rede da bandeira).
3. Abertura para Fintechs: Bancos digitais e fintechs, que nativamente operam com arranjos abertos, ganham segurança jurídica para disputar grandes contratos públicos antes restritos às operadoras tradicionais.

9. RECOMENDAÇÕES ESTRATÉGICAS

Com base na análise exaustiva do acórdão, apresentamos recomendações direcionadas aos diferentes stakeholders:

9.1. Para Gestores Públicos e do Sistema S

• Motivação é Tudo: Ao elaborar o Termo de Referência, dedique um capítulo específico para justificar a escolha do arranjo. Utilize os 7 argumentos validados pelo TCU (competitividade, isonomia, segurança, etc.) como base.
• Estudos Preliminares: Anexe pesquisas de mercado que demonstrem as taxas praticadas em cada modelo.
• Exigências Tecnológicas: Mantenha a exigência de Apps e plataformas de gestão, mas certifique-se de que os critérios de habilitação (como a comprovação de rede) sejam compatíveis com a natureza do arranjo escolhido (declaração de bandeira vs. lista de CNPJs).

9.2. Para Departamentos Jurídicos (Consultivo e Contencioso)

• Na Defesa de Editais: Utilize o Acórdão 2612/2025 como precedente paradigma para afastar impugnações que alegam “direcionamento” apenas pela escolha do arranjo aberto.
• Na Impugnação de Editais: Se o objetivo for questionar a escolha do arranjo, o foco não deve ser a ilegalidade da escolha em si, mas a ausência ou fragilidade da motivação técnica. A simples vedação não é ilegal; a falta de porque, sim.

9.3. Para Empresas Licitantes (Operadoras)

• Adaptação Tecnológica: A exigência de Apps funcionais e user-friendly é irreversível. Operadoras de arranjo aberto devem desenvolver interfaces que, mesmo sem uma rede proprietária fixa, ofereçam serviços de geolocalização e gestão financeira robustos.
• Estratégia Comercial: Preparem-se para competir em cenários onde a capilaridade da rede não é mais o diferencial, mas sim a taxa administrativa, a qualidade do atendimento e a segurança da plataforma.

10. CONCLUSÃO

O Acórdão 2612/2025 do TCU representa o amadurecimento da compreensão dos órgãos de controle sobre a revolução digital nos meios de pagamento. Ao chancelar a possibilidade de contratação exclusiva de arranjos abertos, o Tribunal privilegia a eficiência econômica e a modernização em detrimento da preservação de modelos de negócios tradicionais.

A mensagem final é clara: a Administração Pública não é refém de formatos legados. A inovação, quando traz economicidade (taxas menores), segurança jurídica e melhoria na ponta para o trabalhador (liberdade de escolha e ampla rede), tem passagem garantida pelos crivos de auditoria e controle.

Este precedente deve nortear as contratações de benefícios alimentares no Brasil pelos próximos anos, acelerando a migração para modelos mais flexíveis e interoperáveis.

Este material foi elaborado com base na íntegra do Acórdão nº 2612/2025 – TCU – Plenário. A reprodução é permitida desde que citada a fonte.

Área: Direito Administrativo, Licitações e Contratos, Compliance Regulatório[2]

---

[1] Este conteúdo contou com assistência de IA na redação e foi revisado tecnicamente por Roberta Luanda Ambrósio.