Introdução
A modelagem de grandes obras de infraestrutura sob a égide dos regimes de contratação integrada e semi-integrada exige uma compreensão sofisticada do direito dos contratos e da engenharia de custos. O Tribunal de Contas da União, no Acórdão 1218/2026 – TCU – Plenário (Relator Ministro Jhonatan de Jesus) , proferiu uma das decisões mais densas e paradigmáticas sobre os limites da alocação de riscos, instituindo balizas rígidas sobre a ocorrência de “erro substancial” nas condições de contorno fornecidas pela Administração e a necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro simétrico.
O caso envolveu a auditoria do Edital nº 15/2025 da Infra S.A. , destinado às obras remanescentes do Lote SPS 04 da Ferrovia Transnordestina. A controvérsia central girou em torno da volatilidade das premissas técnicas do projeto básico, que sofreu profundas modificações orçamentárias e qualitativas ao longo do próprio certame licitatório.
O Erro Substancial nas Condições de Contorno e o Princípio da Simetria
A maior contribuição técnico-científica do Acórdão 1218/2026 reside na diferenciação categórica entre a legítima “inovação metodológica” e o “erro substancial de projeto”. O projeto básico original previa o aproveitamento dos aterros antigos executados pela concessionária anterior. Contudo, no curso da licitação, a estatal abandonou essa premissa, determinando a demolição integral e a reexecução das estruturas, o que majorou os volumes de terraplenagem em cerca de 45%.
Como o certame adota o regime semi-integrado (Lei nº 13.303/2016) , a regra ordinária dita que economias obtidas por eficiência metodológica pertencem ao particular. Todavia, o TCU fixou que se a futura contratada demonstrar no projeto executivo que os aterros condenados pela Administração estavam, na verdade, aptos para aproveitamento, o ganho financeiro não poderá ser retido pela empreiteira.
Invocando as balizas fixadas no precedente do Acórdão 2.429/2024-Plenário, o voto condutor asseverou que o direito à recomposição da equação econômico-financeira exige a configuração cumulativa de um “erro substancial na informação prestada pela Administração (vícios que afetam a formação da vontade, nos termos dos arts. 138 e 139 do Código Civil) e de uma consequente desoneração excessiva”. Consagra-se, portanto, o princípio da simetria na alocação de riscos:
“Lembre-se, por justeza, que se existir uma redução desproporcional de custos e soluções por parte da contratada, haveria de existir, igualmente, um aditivo redutor do contrato. Caso se descubram materiais mais aptos e mais próximos que repercutam em desproporcional vantagem ao particular, a administração teria o direito e o dever de exigir a redução do valor contratual.”.
A tese fixada no item 9.1.3 do acórdão estabelece que o refazimento integral dos aterros foi uma imposição irrealizada e sem lastro técnico prévio suficiente, caracterizando “deficiência de planejamento da contratação”. Assim, eventual aproveitamento dessas estruturas pela contratada configurará a superação de um erro substancial da Administração, impondo a celebração de aditivo redutor para evitar o enriquecimento sem causa do particular.
Ineficiência Alocativa: O Uso Indiscriminado do Pré-fissuramento
No campo estritamente orçamentário, o TCU identificou uma “ineficiência alocativa” decorrente da transposição automática e acrítica de prescrições normativas internas da Infra S.A. (Norma INF-00090) para a planilha referencial. A estatal incluiu o serviço de pré-fissuramento — técnica onerosa de desmonte rochoso controlado — de forma universal em todos os cortes de 3ª categoria, independentemente da geometria do maciço.
A análise empírica da auditoria comprovou que mais de 30% do orçamento desse serviço (cerca de R$ 4,36 milhões) estava alocado para cortes com menos de três metros de altura, onde o ganho técnico é marginal. O Tribunal concluiu que a previsão do serviço sem critérios objetivos de modulação (como altura mínima do talude ou grau de fraturamento) viola o princípio da economicidade previsto no art. 31 da Lei nº 13.303/2016.
O Dilema Estatístico na Modelagem de Riscos
Outro ponto de profunda discussão científica deu-se na calibração da reserva de contingência (que inicialmente onerava o edital em 8,42%). Questionada pela fiscalização sobre erros de modelagem (como o uso de variáveis discretas binárias para simular custos contínuos) , a Infra S.A. reformulou sua calculadora estatística para a Curva Beta-PERT, reduzindo a contingência para 5,03%.
Contudo, na Declaração de Voto do Ministro Benjamin Zymler , descortinou-se uma vulnerabilidade metodológica sistêmica: a Infra S.A. utilizou como insumo (input) das simulações de Monte Carlo exclusivamente “oficinas de captura de opinião especializada” de seus próprios servidores, dada a total ausência de um banco de dados empíricos e históricos.
Zymler realizou uma detalhada imersão analítica sobre as consequências da escolha dos níveis de confiança estatística no orçamento estimativo:
- Nível de Confiança de 50% (P50): Associa-se à “neutralidade estatística”, típica de um construtor neutro ao risco, onde há 50% de chance de a reserva ser suficiente e 50% de ser superada.
- Nível de Confiança de 80% (P80): Reflete uma “postura substancialmente mais conservadora”, própria de um agente avesso ao risco, blindando o contrato contra pleitos revisionais futuros, mas ao custo de um perigoso inflacionamento do orçamento referencial que pode se converter em sobrepreço.
O acórdão censurou o uso de métodos puramente subjetivos baseados apenas na opinião de especialistas, sinalizando que a “opinião de especialistas não supre a necessidade técnica da parametrização em estudos empíricos conclusivos” (conforme Acórdão 2.423/2024-Plenário).
Conclusão
O Acórdão 1218/2026-Plenário redefine a governança das matrizes de riscos em contratações públicas de infraestrutura. Ao impor o dever de repactuação redutora diante da quebra de condições de contorno causadas por erro substancial da Administração , o TCU afasta o enriquecimento ilícito , exigindo que o planejamento público seja amparado em dados empíricos rigorosos e rastreáveis.
Referências Bibliográficas
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1218/2026 – TCU – Plenário. Relator: Ministro Jhonatan de Jesus. Declaração de Voto: Ministro Benjamin Zymler. Processo nº TC 023.021/2025-0. Julgado em: 13 mai. 2026. Ata nº 16/2026. Código eletrônico: AC-1218-16/26-P..
BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias. Brasília, DF: Presidência da República, 2016..
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021..
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