Introdução
Em recente consulta submetida ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE/PR), o Município de Terra Roxa levantou questionamentos cruciais sobre a contratação de instituição financeira para o gerenciamento da folha de pagamento de servidores. A dúvida central orbitava em torno da adequação da modalidade licitatória e dos critérios de julgamento sob a égide da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021).
As indagações apresentadas foram:
- Poderá o Município promover Licitação na Modalidade Concorrência?
- Poderá o Município promover Licitação na Modalidade Pregão?
- Estabelecida a modalidade adequada, poderá o Município abrandar a legalidade, adotando critérios de julgamento de Maior Lance ou Oferta?
- Diante da impossibilidade técnica do sistema Comprasnet, decorrente da falta de previsão legal para adoção de critérios de julgamento de maior lance ou oferta, poderá o Município promover o certame de Forma Presencial?
A consulta, admitida pelo Tribunal Pleno, resultou no Acórdão nº 1848/25, que traz ensinamentos fundamentais para a fase de planejamento das contratações. A decisão orienta a elaboração do Estudo Técnico Preliminar e a definição da modalidade viável, oferecendo segurança jurídica aos agentes de contratação.
O Dilema: Menor Preço versus Maior Receita
A comercialização da folha de pagamento constitui um ativo intangível valioso, capaz de gerar receita significativa (contraprestação pecuniária) para a Administração Pública. Contudo, a transição para a Lei nº 14.133/2021 trouxe insegurança operacional. O dilema reside na aparente incompatibilidade entre a modalidade Pregão — legalmente vinculada aos critérios de “menor preço” ou “maior desconto” — e um objeto contratual onde o objetivo real é obter a “maior oferta”.
A legislação de licitações foca essencialmente em contratos de despesa, havendo pouca disciplina sobre ajustes que geram receitas, o que exige o uso da analogia e da jurisprudência para solucionar o caso.
A Obrigatoriedade do Pregão e o Afastamento da Concorrência
Uma das primeiras questões pacificadas pelo Tribunal diz respeito à escolha da modalidade. O entendimento firmado é restritivo: a definição da modalidade na Lei nº 14.133/2021 vincula-se estritamente à natureza do objeto, dividindo-o em serviços comuns ou especiais.
O TCE/PR definiu que a contratação de instituição financeira para gerenciamento de folha de pagamento se enquadra no conceito de serviço comum, pois seus padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos por especificações usuais de mercado. Por outro lado, a modalidade Concorrência é destinada a bens e serviços especiais ou obras de engenharia.
Portanto, a utilização da modalidade Pregão é obrigatória por força de lei, sendo vedada a utilização da Concorrência para este fim. Ao Agente de Contratação não cabe discricionariedade neste ponto: a natureza comum do serviço bancário impõe o rito do pregão.
A Engenharia Jurídica: Do “Abrandamento” à Adequação
Definida a modalidade, surge o paradoxo: como julgar o “maior lance” em uma modalidade desenhada para o “menor preço”?
O Acórdão esclarece que adotar o critério de maior oferta no Pregão não constitui um “abrandamento da legalidade”, mas sim uma adequação necessária para atingir o princípio da seleção da proposta mais vantajosa. O Tribunal fundamenta essa posição na doutrina de Joel de Menezes Niebuhr, que conceitua o “pregão invertido” ou “negativo” como aquele onde a disputa parte do preço zero e os licitantes pagam à Administração.
A jurisprudência consolidada (citando precedentes do TCU, como o Acórdão 2.844/2010) entende que, quando a Administração deixa de pagar e passa a receber, o interesse público desloca-se logicamente para a maior receita. O chamado “Pregão Negativo” é, portanto, o instrumento legal mais pertinente para concretizar os objetivos da Administração, preenchendo as lacunas da legislação.
Superando a Trava Tecnológica: A Fórmula de Conversão
O aspecto prático mais relevante da decisão recai sobre a operacionalização do certame em sistemas eletrônicos (como o Compras.gov.br), que nativamente ordenam propostas pelo menor valor. O TCE/PR foi taxativo ao rejeitar a “impossibilidade técnica” como argumento para afastar o pregão eletrônico e adotar a forma presencial.
A solução validada pelo Tribunal é o uso de uma fórmula de conversão de menor preço para maior oferta.
Na prática, o licitante deve desenvolver uma fórmula adequando os dispositivos do edital. O sistema continua operando pela lógica do menor preço, mas, através da conversão matemática, esse “menor preço” no sistema representará a “maior oferta” real para os cofres públicos.
Diretrizes Finais para o Agente de Contratação
À luz do Acórdão nº 1848/25, a instrução processual para a venda da folha de pagamento deve seguir um roteiro claro:
- Modalidade: Deve-se classificar o objeto como serviço comum e adotar obrigatoriamente o Pregão.
- Critério: O julgamento deve ser o de maior lance ou oferta, fundamentado na jurisprudência que valida o pregão negativo.
- Forma de Realização: A forma eletrônica deve ser a regra, conforme o art. 17 da Lei nº 14.133/2021.
- Exceção Presencial: A adoção da forma presencial exige motivação robusta, não sendo aceita a mera alegação de incompatibilidade do sistema, visto que a fórmula de conversão soluciona a questão técnica. Caso a sessão presencial seja excepcionalmente necessária e justificada, ela deverá ser obrigatoriamente gravada em áudio e vídeo para posterior juntada aos autos.
Desta forma, o Tribunal oferece um caminho seguro: a eficiência na arrecadação de receitas não conflita com o rigor formal da Nova Lei de Licitações, desde que utilizados os instrumentos adequados de interpretação e operacionalização tecnológica.
Referência Bibliográfica:
PARANÁ. Tribunal de Contas do Estado. Acórdão nº 1848/25. Processo nº 813342/23. Consulta. Contratação de serviços de instituição financeira para gerenciamento de folha de pagamento de servidores públicos municipais. Viabilidade da adoção do pregão eletrônico com o critério denominado “pregão invertido”. Relator: Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral. Tribunal Pleno. Sessão Virtual nº 13, de 17 de julho de 2025
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