Por Flaviana Paim e Franklin Brasil
Indo direto ao ponto: sim, ainda serve. Mas não do jeito de sempre. A reforma tributária vai mudar a forma como a Administração Pública pesquisa preços — e talvez não do jeito mais intuitivo. O problema não será simplesmente aplicar uma nova alíquota, recalcular os preços históricos e seguir em frente. Em muitos casos, a Administração não terá informação suficiente para saber, com segurança, quanto a mudança tributária efetivamente alterou o preço que será disputado no mercado.
Em 2027, a pesquisa de preços vai enfrentar uma situação curiosa: terá de estimar o futuro olhando para um passado que acabou de perder parte da sua utilidade.
O comprador público continuará buscando os contratos similares, as notas fiscais e as cotações de mercado. Continuará calculando média, mediana, desvio-padrão, coeficiente de variação. Mas haverá uma pergunta nova atravessando a planilha: esse preço, formado sob uma matriz tributária, ainda representa o preço provável de uma contratação executada sob outra?
A pesquisa de preços não poderá ser apenas um exercício de retrovisor. Passou a ser um exercício de leitura de transição. A Lei nº 14.133/2021 e a IN Seges/ME nº 65/2021 continuam de pé — o valor estimado seguirá dependendo de fontes, metodologia, memória de cálculo, justificativa e análise crítica. O que muda é a qualidade da comparação.
1. Dois mundos tributários na mesma planilha
Um preço coletado em 2026 carrega, conforme a natureza da operação, PIS e Cofins, além de ICMS ou ISS, calculados “por dentro”: o tributo integra a própria base sobre a qual é calculado. A partir de 2027, com a CBS substituindo PIS e Cofins, o preço passa a carregar tributo calculado “por fora”, como manda o art. 12, § 2º, I, da LC nº 214/2025: o montante do IBS e da CBS não integra a base de cálculo.
Parece detalhe contábil. Não é. Vejamos com números:
- Valor de um serviço: R$ 100,00.
- No cálculo por fora, com alíquota hipotética de 26,5%: imposto = R$ 26,50; preço =
R$ 126,50. - No cálculo por dentro, para embutir a mesma alíquota e ainda entregar R$ 100,00 líquidos ao fornecedor: preço = 100 ÷ (1 − 0,265) = R$ 136,05; imposto embutido =
R$ 36,05.
O exemplo não reproduz a carga tributária efetiva de uma operação real em 2026 ou 2027 — o regime antigo não corresponde a uma alíquota única calculada por dentro, e há créditos, tributos e bases distintos conforme a operação. Ele serve apenas para mostrar a diferença algébrica entre os dois modelos: a mesma alíquota nominal de 26,5% gera R$ 26,50 de imposto no cálculo por fora e R$ 36,05 no cálculo por dentro, porque neste o tributo incide sobre uma base que já contém o próprio tributo.
São dois mundos tributários diferentes dentro da mesma planilha. Não dá para somar preços dos dois mundos numa média única, sem datar cada fonte e sem identificar a que regime cada preço pertence. São valores de naturezas distintas.
2. O primeiro teste será 2027 — e a transição muda ano a ano
A transição não ocorre de uma vez. Em 2026, o sistema está em fase de teste: os documentos fiscais eletrônicos destacam CBS e IBS com alíquotas simbólicas (0,9% e 0,1%), compensáveis com PIS/Cofins, sem alterar de forma relevante o custo econômico do fornecedor. É um ano de adaptação documental e de aprendizagem.
Em 2027, o cenário muda de verdade. A CBS passa a ser cobrada com alíquota cheia, PIS e Cofins deixam de existir, o IPI cai a zero para quase todos os produtos e o IBS ainda opera em teste. A transição mais pesada — ICMS e ISS migrando para o IBS — vem depois, entre 2029 e 2032, com redução gradual dos tributos antigos e elevação proporcional do novo. Por isso, janeiro de 2027 será o primeiro teste real para a pesquisa de preços, mas não o último.
Há ainda uma camada exclusiva das compras públicas, com redutores e destinação da arrecadação ao ente comprador ao longo da transição. Essa camada pode alterar o custo fiscal líquido da contratação, mas não autoriza o setor de compras a simplesmente subtrair tributos do preço estimado. Preço contratual, fluxo de arrecadação e análise de economicidade são planos relacionados, porém distintos.
A pergunta sobre o momento da execução passa, assim, a integrar a metodologia. Uma licitação realizada em dezembro de 2027 para entrega em fevereiro de 2028 já não pode tratar a data como detalhe cadastral. E uma pesquisa realizada em 2028 para contrato que atravessará 2030 estará comparando pontos diferentes de uma curva tributária que muda a cada ano.
3. Vender para o governo deixa de ser igual a vender para o mercado
Aqui está a parte que ainda não caiu a ficha na maioria dos setores de compras.
A partir de 2027, as aquisições da administração direta, das autarquias e das fundações públicas contam com o redutor das compras governamentais (art. 472 da LC nº 214/2025), que diminui as alíquotas de IBS e CBS especificamente nas compras públicas. Vender para um ente sujeito ao redutor deixa de ter a mesma carga que vender para o mercado privado, para uma estatal ou para o Sistema S, que não têm o benefício. O redutor, contudo, não alcança indistintamente toda aquisição pública: a legislação prevê hipóteses de exclusão — entre elas, certas aquisições presenciais dispensadas de licitação — que precisarão ser verificadas antes de sua aplicação.
Some a isso a destinação integral do art. 473: o imposto incidente na compra pública retorna ao próprio ente comprador. As alíquotas dos demais entes federativos vão a zero e a fatia do ente que comprou absorve o total. No regime definitivo, voltando ao nosso exemplo: preço bruto contratual de R$ 126,50; imposto que retorna ao ente comprador, R$ 26,50; custo fiscal líquido, R$ 100,00. O ente desembolsa R$ 126,50, mas R$ 26,50 voltam para o próprio cofre.
Surge assim uma distinção que o comprador precisará aprender a manejar: preço bruto contratual versus custo fiscal líquido. E aqui vale dupla cautela. Primeira: para fins de proposta, contrato, empenho, liquidação e pagamento, o preço bruto continua sendo o dado formal — a destinação da arrecadação ao ente não se confunde com abatimento do preço do fornecedor nem se traduz automaticamente em disponibilidade orçamentária para a unidade compradora, e não deve virar desconto na pesquisa de preços sem orientação normativa clara e método auditável. Segunda: o custo fiscal líquido importa, e muito, para análises de economicidade, comparação entre arranjos institucionais e discussão de vantajosidade. Ignorá-lo seria desperdiçar informação, mas usá-lo como desconto seria inventar norma.
Detalhe que ilustra a complexidade: as estatais não se beneficiam desse regime especial de destinação. Quando sujeitas ao regime regular, apuram IBS e CBS pela lógica ordinária de débitos e créditos, cujo efeito líquido dependerá da estrutura concreta de suas operações. Ou seja: uma mesma compra pode ter custo fiscal líquido diferente dependendo de quem compra.
4. Materiais e serviços não cabem na mesma resposta
Nas aquisições de bens e materiais, o comprador costuma observar o produto final e o preço praticado. Pode conhecer a classificação fiscal e o tributo destacado na venda, mas dificilmente conhece a estrutura econômica do fabricante, do importador, do distribuidor e dos demais elos da cadeia. Reconstruir créditos a partir do preço final exigiria uma informação que normalmente não existe no processo de contratação.
Nos serviços com planilha detalhada de custos, o cenário é diferente. A Administração conhece, ao menos aproximadamente, quanto do preço corresponde a salários e encargos, materiais, equipamentos, serviços de terceiros, custos indiretos, tributos e lucro. A folha de pagamento não gera crédito de CBS; determinados insumos e serviços contratados podem gerar. Essa decomposição permite, em tese, construir cenários ou uma situação-paradigma.
Ainda assim, “serviços” não formam uma categoria homogênea. Limpeza com dedicação exclusiva de mão de obra, manutenção industrial, desenvolvimento de software e consultoria intelectual possuem estruturas radicalmente distintas. Serviços sem planilha analítica ou com composição pouco observável se aproximam, para fins de pesquisa de preços, do problema encontrado nas aquisições de materiais.
A consequência é simples: a reforma pode exigir revisão de planilhas, BDI, CITL e modelos de formação de preços, mas essa revisão não se resolve com a mesma ferramenta usada para tratar uma amostra de preços de computadores, pneus ou medicamentos. Uma metodologia de transição precisa começar delimitando o tipo de objeto e o grau de observabilidade de seus custos.
5. Serviços: a fórmula do BDI/CITL precisa ser revista
Há uma consequência prática que os contratos de serviços precisarão absorver. Se o preço de 2027 passa a carregar tributo calculado por fora, mas continua carregando tributo por dentro enquanto ISS e ICMS não migram para o IBS, então as fórmulas que a Administração e os fornecedores usam para compor preço deixam de funcionar como estão.
O ponto vale especialmente para os serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, onde a composição de custos é montada por planilha e o encargo tributário entra por meio de um fator específico. Nesses contratos, o percentual que reúne custos indiretos, tributos e lucro costuma aparecer sob a sigla BDI ou, na nomenclatura usada nos serviços contínuos em regime de dedicação exclusiva de mão de obra, CITL. Seja qual for o nome, a lógica de cálculo é a mesma: um fator que embute no preço tudo que não é custo direto.
O problema é que essa fórmula foi construída para um mundo em que PIS, Cofins e ISS incidem todos por dentro, entrando no denominador do cálculo. A partir de 2027, PIS e Cofins saem de cena e a CBS entra por fora, somando sobre a base em vez de compor o denominador. O ISS, por enquanto, continua por dentro. A fórmula passa a ter que conviver com dois regimes ao mesmo tempo, e quem mantiver a estrutura antiga vai embutir tributo errado, para mais ou para menos.
Retomando o exemplo do item 1, aquele percentual nominal de 26,5% seria o fator de IVA a embutir na nova fórmula, numa hipótese sem redutor de compras públicas e sem qualquer crédito a apropriar. É o teto. É o preço que se forma quando se aplica a alíquota cheia por fora e se ignora a não cumulatividade.
Só que quase nenhum fornecedor real vai operar nesse teto. E é exatamente aqui que a discussão merece entrar: o percentual que de fato pesa no preço não é o IVA nominal, e sim o IVA depois de abatidos os créditos que a cadeia daquele fornecedor permite apropriar. A fórmula do BDI de 2027 não pode nascer com a alíquota cheia. Ela precisa nascer já pensando no impacto líquido, sob pena de inflar a estimativa artificialmente.
Uma ideia que cogitamos é um “IVA ajustado”: alíquota tributária líquida por segmento de mercado, que projete a média de créditos apropriáveis daquele setor e funcione como indicador operacional da não cumulatividade plena. A preocupação que motiva a proposta é que usar a alíquota máxima de CBS e IBS no preço referencial, desprezando a não cumulatividade, tende a inflar artificialmente a estimativa — porque as empresas vão se organizar para aproveitar créditos, e o preço de mercado refletirá isso.
Isso não é totalmente inédito. Existe uma noção similar aplicada às planilhas atuais: o abatimento de créditos estimados de PIS e Cofins no regime não cumulativo.
Exemplo dessa prática vem do CADTERC do Estado de São Paulo, que calcula valores referenciais para serviços de limpeza a partir de uma composição de custos associada ao regime do Lucro Real. O modelo considera, nos custos diretos, créditos de PIS e Cofins sobre benefícios, uniformes, equipamentos de proteção e outros insumos, ao mesmo tempo em que incorpora no CITL as alíquotas cheias dessas contribuições incidentes sobre o faturamento. Para contratações restritas a microempresas e empresas de pequeno porte, o estudo constrói composição diferente, baseada no Simples Nacional.
O preço referencial não procura adivinhar qual será a carga tributária da futura vencedora. Adota uma empresa-paradigma, uma estrutura de custos e premissas de creditamento previamente definidas. A proposta da licitante será posteriormente analisada conforme sua situação concreta.
Raciocínio semelhante já vem sendo proposto para o IVA dual nas obras públicas[1]. O conceito de IVA equivalente busca estimar a parcela residual de IBS e CBS depois dos créditos gerados por materiais, equipamentos e subcontratações. A variável é calculada com base na composição referencial da obra e funciona como aproximação orçamentária ex ante, sem pretender substituir a apuração tributária efetiva da contratada.
Esses exemplos mostram que a variabilidade dos créditos entre empresas não impede a construção de um IVA ajustado, baseado em uma situação-paradigma. Impede apenas que se confunda o parâmetro estimado com a carga real de cada licitante. A questão operacional passa a ser outra: quem definirá a situação-paradigma, quais custos serão considerados creditáveis e como os parâmetros serão atualizados?
5.1 A situação-paradigma é possível. Mas quem a constrói?
A experiência acumulada com PIS e Cofins nas planilhas de custos oferece uma analogia importante. Em determinados contextos, a Administração trabalha com uma estrutura tributária de referência e com créditos estimados, sem pretender reproduzir exatamente a apuração da futura vencedora. O fato de a licitante ainda ser desconhecida não torna impossível, por definição, a construção de uma empresa-paradigma.
Algo semelhante poderia ser concebido para a CBS. Em um serviço de limpeza, por exemplo, seria possível estimar que salários e encargos não geram créditos, enquanto materiais, uniformes, equipamentos e serviços de terceiros podem gerar, conforme o enquadramento legal. A diferença entre o débito na saída e os créditos estimados produziria uma carga líquida referencial — não a carga real de qualquer empresa específica.
A dificuldade decisiva é institucional. Não parece razoável que cada comprador público decida, por conta própria, qual referência usar, quais parcelas são creditáveis, que percentual médio de crédito adotar e como atualizar o parâmetro. Isso não seria uma metodologia de transição. Seria a fragmentação de milhares de metodologias locais, pouco comparáveis e quase impossíveis de auditar.
Uma arquitetura minimamente defensável exigiria atuação coordenada entre Receita Federal, órgão central de compras e órgãos setoriais. À administração tributária caberia produzir dados agregados e anonimizados sobre débitos, créditos e carga líquida por atividade e estrutura produtiva. Ao órgão central de compras caberia transformar esses dados em regras de aplicação: empresa-modelo, parcelas potencialmente creditáveis, cenários, periodicidade de atualização e forma de confronto com as propostas. Aos órgãos setoriais caberia adaptar o parâmetro às famílias de objetos — limpeza, vigilância, obras, tecnologia, saúde, transporte e outras.
| dados tributários agregados → parâmetro central de compras → modelo setorial → aplicação pelo órgão contratante |
Ao comprador da ponta caberia aplicar o modelo e justificar eventual inadequação ao caso concreto. Não caberia inventá-lo. E os primeiros parâmetros seriam necessariamente provisórios: os dados de 2026 podem simular débitos e créditos, mas ainda não capturam integralmente a reorganização das cadeias, a mudança de margens e o comportamento competitivo de 2027.
O que chamamos aqui de “IVA ajustado”, portanto, é uma ideia de metodologia institucional ainda por construir.
5.2 O que o comprador faz enquanto o parâmetro não existe?
Essa é a pergunta que a orientação técnica precisa responder. Reconhecer a incerteza não basta: o processo precisa terminar com um valor estimado. A resposta depende da informação disponível para cada objeto. Sugerimos alguns caminhos.
| Situação encontrada | Resposta de transição sugerida |
| Há composição de custos e parâmetro institucional oficial | Aplicar o modelo, identificar sua versão e registrar as diferenças relevantes do caso concreto. |
| Há composição de custos, mas não existe parâmetro oficial | Construir cenários explícitos de baixo, médio e alto creditamento; não apresentar um cenário como carga tributária verdadeira da futura contratada. |
| Não há composição observável nem parâmetro confiável — situação frequente em bens e materiais | Não reconstruir créditos da cadeia nem aplicar redutor genérico. Usar preços históricos com ressalva de comparabilidade e tratar a reforma como fator de incerteza. |
| Já existem preços competitivos formados em 2027 | Priorizar essas fontes, sem abandonar a análise das condições comerciais e da comparabilidade do objeto. |
Para serviços com planilha, a existência de cenários não autoriza a escolha arbitrária do mais alto. A equipe deve explicar quais parcelas foram consideradas creditáveis e por quê. Para materiais, por outro lado, tentar simular a cadeia sem informação tende a ser mais frágil do que admitir a limitação e trabalhar com uma faixa prudencial de aceitabilidade.
6. Materiais: a tentação do ajuste e o risco da falsa precisão
Diante da reforma, é natural que surja a proposta de corrigir preços históricos por algum fator tributário. O raciocínio parece sedutor: se o preço de 2026 foi formado sob PIS/Cofins e, conforme o produto, IPI, enquanto o de 2027 será formado sob CBS e nova disciplina do IPI, bastaria estimar a diferença e ajustar a série.
A mesma ideia sugerida em serviços, de um “IVA ajustado”, poderia ser tentadora aqui.
Mas em fornecimento de bens, o desafio é maior. E tende a ser inviável. Não estamos construindo uma planilha de custos, prevendo um padrão de componentes que explicam o preço a ser ofertado. Só observamos o preço bruto.
A carga efetiva de um fornecedor não decorre apenas da alíquota nominal: depende de créditos, insumos, estoques, regime tributário, cadeia de fornecimento, margem, benefícios fiscais e capacidade de repasse em ambiente competitivo. Duas empresas podem vender o mesmo item pelo mesmo preço em 2026 e chegar a impactos diferentes em 2027 — uma com muitos créditos, outra com poucos; uma absorvendo parte da mudança para vencer a disputa, outra repassando incerteza.
Balizadores setoriais de carga tributária líquida poderão, no futuro, melhorar a comparação dos preços — desde que construídos com dados empíricos, segmentação adequada e memória de cálculo auditável. Até que existam, não parece seguro sugerir que sejam convertidos em fatores genéricos de correção. Aplicar um redutor genérico sobre a série histórica pode produzir exatamente o que a pesquisa de preços deveria evitar: um número com aparência técnica e baixa sustentação. A falsa precisão é mais perigosa que a incerteza declarada — porque desarma a análise crítica de quem revisa.
O desafio de 2027 não será descobrir o impacto tributário exato. Será reconhecer que, em muitos objetos, ninguém saberá esse impacto com segurança suficiente no momento da estimativa.
6.1 A NF-e vai ajudar, mas não resolve
A primeira reação será procurar a resposta nos documentos fiscais de 2026. Eles podem ajudar bastante: identificam o item, o NCM quando aplicável, o valor da operação, o emitente e os tributos destacados. Para as compras do próprio órgão, permitem qualificar e datar melhor a fonte histórica.
Mas a nota fiscal mostra a operação de saída. Não revela a cadeia de insumos do fornecedor, os créditos apropriáveis, a apuração mensal, os estoques, a margem, os benefícios, a decisão de repassar ou absorver custos nem a estratégia de preço em uma disputa competitiva. É justamente nessa parte invisível que estará boa parcela do impacto líquido da reforma.
Some a isso o momento. Os documentos fiscais já estão sendo atualizados para comportar os novos campos e as novas operações que a legislação vai exigir, e isso é real. Mas 2026 é fase de teste, e as alíquotas destacadas são alíquotas de teste: 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS. Não são a carga que o fornecedor vai efetivamente suportar em 2027. São marcadores de que o sistema está aprendendo a funcionar.
Há ainda um segundo motivo para cautela. As empresas ainda não operam sob a apuração assistida, o mecanismo pelo qual o próprio sistema calculará quanto há a pagar de CBS e IBS, cruzando débitos e créditos. Enquanto esse mecanismo não estiver rodando de verdade, o número que aparece na nota não passa por nenhuma apuração real. É destaque documental, não resultado de cálculo tributário efetivo.
O que dá para aproveitar das notas de 2026, então, é a leitura das bases: entender, item a item, o que é valor da operação, o que é tributo por fora e o que é tributo por dentro. Isso educa o olhar e ajuda a datar e classificar as fontes. O que ainda não dá é aferir reflexo financeiro. A nota mostra a estrutura do preço, não o peso que a reforma terá sobre ele.
A questão operacional, porém, tem a ver com o acesso à informação.
O Fisco terá uma visão mais ampla, porque poderá combinar documentos fiscais, escriturações e apurações. O comprador público, em regra, não terá acesso a essa fotografia individualizada — e nem deveria depender dela para estimar uma contratação. A NF-e e os demais documentos eletrônicos servem como indício de exposição e como instrumento de classificação da fonte; não fornecem uma fórmula segura para converter um preço de 2026 em preço de 2027.
6.2. Nem todo objeto é sensível do mesmo jeito
A reforma não autoriza reação uniforme. O operador precisa separar objetos pouco sensíveis de objetos com plausível sensibilidade à mudança tributária — e essa classificação não exige provar o impacto futuro; exige apenas demonstrar que há risco material de perda de comparabilidade entre os preços históricos e o preço esperado na execução.
A chave está na estrutura de custos. A folha de pagamento celetista não gera crédito de IBS e CBS, porque salário não é operação tributada. Insumos, materiais e serviços de terceiros, em regra, podem gerar créditos, conforme o enquadramento da operação. Um contrato cujo custo é quase todo mão de obra direta tem pouco a creditar; um contrato pesado em insumos tende a recuperar mais tributo ao longo da cadeia.
Na prática: uma consultoria essencialmente intelectual não deve receber o mesmo tratamento de uma aquisição de computadores, pneus, equipamentos hospitalares ou gêneros alimentícios industrializados. E o serviço contínuo com dedicação exclusiva de mão de obra — limpeza, vigilância, apoio administrativo — é o caso que exige mais atenção: com pouco crédito a apropriar, há tendência plausível de aumento da carga efetiva, enquanto objetos intensivos em insumos podem até ser beneficiados. Quem faz a planilha de custos e formação de preços desses contratos precisará entender de tributo antes de encontrar números.
Há ainda um segundo eixo de sensibilidade, que não vem da empresa e sim da lei. O modelo do IVA dual não tratou todos os segmentos da mesma forma. Ao lado da alíquota-padrão, a legislação criou os regimes diferenciados e os regimes específicos, constantes na LC nº 214/2025, que estabelecem reduções sobre as alíquotas de IBS e CBS para determinados bens, serviços e setores. O objetivo declarado foi reequilibrar a arrecadação: aliviar a carga sobre bens e serviços essenciais, como saúde, educação e alimentos básicos, e preservar a viabilidade de setores que sofreriam aumento desproporcional, caso de profissionais liberais, hotelaria e bares. As reduções não são uniformes. Vão de 30% até 100%, ou seja, alíquota zero, conforme o segmento.
Isso significa que a sensibilidade tributária de um objeto tem dois componentes que precisam ser lidos juntos. Um é personalístico: depende de cada fornecedor, da sua estrutura organizacional e da sua cadeia produtiva, que definem quanto crédito ele consegue apropriar. O outro é setorial: depende de o objeto se enquadrar, ou não, em algum regime diferenciado ou específico que já reduz a alíquota na origem. Dois contratos com a mesma estrutura de custos podem ter sensibilidades distintas apenas porque um pertence a um segmento beneficiado e o outro não. Por isso a classificação do item precisa olhar para dentro da empresa e para dentro da lei ao mesmo tempo.
6.3. O que fazer, então? Uma metodologia de transição
A saída não é abandonar os preços históricos nem aplicar correções genéricas. É construir uma metodologia de transição — simples o bastante para o setor de compras aplicar, robusta o bastante para ser defendida em auditoria. Sete passos:
- Datar todas as fontes e registrar se o preço foi formado antes, durante ou depois da mudança tributária relevante.
- Identificar quando a execução contratual ocorrerá — 2027 ou anos posteriores da transição — e em qual ponto da curva do art. 372 ela cai.
- Classificar a sensibilidade tributária do objeto com base na estrutura de custos, sem tentar provar impacto exato.
- Usar preços de 2026 como referência histórica, com ressalva expressa de comparabilidade quando o objeto for sensível.
- Priorizar fontes contemporâneas sempre que possível, especialmente contratações já realizadas sob o novo regime.
- Evitar fatores genéricos de correção tributária sem base setorial confiável e sem memória de cálculo auditável.
- Tratar a incerteza tributária como fator expresso da análise crítica, documentado na memória de cálculo — não como ajuste automático.
6.4. A tendência central não é o valor estimado
Aqui mora a discussão metodológica mais importante — e ela começa desfazendo uma confusão comum. Média saneada, mediana, menor preço, percentis: tudo isso é estatística descritiva da amostra. Resume o que foi observado. O valor estimado é outra coisa: é o produto final de um juízo técnico que usa a estatística como insumo, mas não se reduz a ela. Entre a tendência central e o preço estimado existe exatamente aquilo que o art. 23 da Lei nº 14.133/2021 e a IN Seges/ME nº 65/2021 mandam fazer: análise crítica, consideração das peculiaridades do objeto, condições comerciais, quantidades, local, prazos, riscos.
Tendência central é qualquer número que tenta resumir os preços coletados a um só número. É uma maneira de dizer algo como “é por aqui que o mercado se concentra”. Média é a tendência central mais conhecida.
A estatística, portanto, informa. Mas quem decide e estima é o agente comprador. A tendência central é a estatística descritiva. Ela resume o que foi observado na amostra. Ela é o insumo. O valor estimado é o produto de um juízo técnico, que usa a estatística como matéria-prima, mas não se reduz a ela.
Em condições normais, essa distinção passa despercebida, porque a análise crítica costuma concluir que a tendência central da amostra representa bem o mercado — e o estimado coincide com ela.
Mas no primeiro semestre de 2027, para objetos sensíveis à mudança tributária e com baixa disponibilidade de preços efetivamente praticados sob o novo regime, a tendência central pode se tornar estreita demais para funcionar como valor estimado. A amostra de 2026 pode estar estatisticamente limpa e homogênea e, ainda assim, ser economicamente incompleta para uma execução em 2027, porque todos os seus preços foram formados sob o mesmo regime que está deixando de existir. Mesmo uma amostra homogênea não será sinônimo de amostra representativa do futuro.
A consequência prática: o valor estimado pode legitimamente se afastar da tendência central — para cima ou para baixo — quando a análise crítica, devidamente documentada, indicar que as condições da execução diferem das condições em que os preços históricos se formaram. Isso não é exceção nem técnica especial. É a estimação funcionando como a norma sempre mandou, apenas com um fator novo na análise: a sensibilidade tributária do objeto.
Nesses casos, uma alternativa tecnicamente defensável é separar dois papéis, usando a técnica da média saneada: o limite superior da média saneada pode funcionar como parâmetro prudencial de aceitabilidade. Na metodologia já utilizada em pesquisas e auditorias, esse limite é calculado pela média acrescida do desvio-padrão, quando o coeficiente de variação indica amostra homogênea.
O limite superior não mede a incerteza tributária nem estima quanto a reforma aumentará os preços. Sua função é outra: impedir que a tendência central observada seja automaticamente convertida em um teto excessivamente estreito num ambiente de baixa observabilidade. Não se trata de usar o maior preço da amostra nem de inserir uma margem arbitrária. Trata-se de escolher, dentro de uma faixa saneada e tecnicamente aceitável, um limite capaz de acomodar uma incerteza relevante que ainda não pode ser quantificada diretamente.
Esse cuidado dialoga com o paradoxo da gordura[2]: retirar toda margem do orçamento pode produzir uma estimativa estatisticamente enxuta, mas operacionalmente frágil, aumentando o risco de propostas desclassificadas, itens fracassados ou licitações desertas. No extremo oposto, um teto largo demais pode facilitar sobrepreço. O desafio não é escolher entre gordura e precisão, mas calibrar um limite que preserve simultaneamente a competição e a proteção contra preços excessivos. Por isso, o limite superior não deve virar regra automática para toda compra de 2027; é uma alternativa possível, motivada e controlável para amostras saneadas e homogêneas, objetos plausivelmente sensíveis, execução relevante sob o novo regime e escassez de preços contemporâneos. O Guia Referencial de Superfaturamento da CGU oferece lastro adicional ao reconhecer média mais desvio-padrão como fronteira superior da faixa aceitável em contexto de controle de preços excessivos.
7. O Sistema de Compras Expressas (SICX) será impactado pela reforma tributária?
Vale trazer a discussão para um caso concreto que já está no horizonte. O SICX, o Sistema de Compras Expressas instituído pela Lei nº 15.266/2025, que alterou a Lei nº 14.133/2021, é uma plataforma de marketplace público para contratação direta de bens e serviços comuns padronizados. Funciona como uma modalidade de credenciamento eletrônico: em vez de abrir uma licitação tradicional, o órgão acessa o sistema, escolhe o item no catálogo, compara preços e contrata diretamente os fornecedores cadastrados que cumprem os requisitos. Ainda está em fase de estruturação pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), o que significa que o desenho da plataforma está sendo definido agora.
O objetivo aqui não é discutir a operacionalidade do SICX, suas vantagens ou seus problemas. É uma pergunta mais restrita e objetiva: uma mudança estrutural de regime tributário, como a reforma, impacta um sistema construído sobre a lógica do preço único de catálogo?
A nosso ver impacta, e por uma razão que vem direto do que discutimos aqui neste artigo. A contratação via SICX é feita por um ente público, e boa parte desses entes está sujeita ao regime de compras governamentais do art. 472 da LC nº 214/2025, com aplicação do redutor de alíquota. Então, do jeito que a plataforma tende a se apresentar hoje, com o fornecedor cadastrando um valor único para seu produto ou serviço, a consequência prática é que esse fornecedor terá que partir do preço ofertado e destacar mais ou menos tributo dependendo de quem for o comprador. O preço de catálogo é um só, mas a operação tributária que acontece por baixo dele não será.
O SICX contempla pelo menos três perfis de comprador, com cargas tributárias diferentes e, no fim, custo líquido diferente:
(1) Administração direta, autarquia ou fundação pública: Alíquota reduzida pelo redutor do art. 472, com destinação integral ao ente contratante pelo art. 473. É a carga menor.
(2) Empresa pública ou sociedade de economia mista: Fica fora do regime de compras governamentais, então enfrenta a alíquota cheia de IBS e CBS. Mas atenção ao detalhe: sendo contribuinte do regime regular, a estatal em regra se credita do IBS e da CBS que paga na aquisição. O custo se neutraliza pela via do crédito, não pelo redutor. É um caminho diferente para um efeito parecido, e a distinção importa.
(3) Sistema S e demais entidades privadas sem fins lucrativos: Aqui depende. Mas se for consumidor final ou não contribuinte IVA, arca com a carga cheia sem crédito.
O que isso revela é a mesma distinção que este artigo vem defendendo, agora dentro de uma plataforma. Quando a Administração faz sua pesquisa de preços do jeito correto, coletando o preço nos parâmetros que sustentamos aqui, o preço não muda. O que muda é o custo líquido de cada comprador. Só que o SICX, ao exibir um valor único de catálogo, esconde exatamente essa diferença. Dois órgãos olhando o mesmo item veem o mesmo número, mas não têm o mesmo custo. A comparação que a plataforma promete entregar fica comprometida, porque compara preços brutos quando o que distingue os compradores é o custo líquido.
Enxergamos pelo menos uma saída, de desenho de sistema. Em vez de o fornecedor cadastrar um preço final único, ele cadastraria o valor da operação, ou seja, a base de cálculo do IVA. Em outras palavras é o quanto deseja receber líquido de tributo. No momento da exibição, o próprio sistema aplicaria sobre essa base o tratamento tributário correspondente ao perfil de quem está comprando. Assim, dois órgãos comparando o mesmo item veriam o custo real de cada um, já com o redutor aplicado quando cabível, e a comparação entre fornecedores se tornaria possível e justa. O preço do fornecedor continua sendo um só, o que é a lógica do catálogo. O que passa a variar, corretamente, é o custo exibido para cada comprador.
Essa alternativa demanda pensar o sistema especificamente para essa finalidade, e é justamente por isso que vale registrá-la agora, enquanto o SICX ainda está em regulamentação. É mais apropriado desenhar a plataforma já pensando na convivência entre preço de catálogo e tratamento tributário por perfil do que remendar depois.
8. Como escrever o relatório de pesquisa de preços em 2027
O operador não precisa escrever um tratado tributário. Precisa deixar claro o raciocínio. Um texto possível, no caso de fornecimento de materiais:
Os preços históricos coletados referem-se, majoritariamente, a contratações realizadas em 2026, período de transição ao novo modelo tributário do consumo. Considerando que a execução contratual ocorrerá em 2027 e que o objeto apresenta plausível sensibilidade à substituição de PIS/Cofins e à alteração do IPI pela nova incidência da CBS, a equipe avaliou a comparabilidade da série histórica. Não há, contudo, informação suficiente para estimar o impacto líquido da reforma sobre os potenciais fornecedores, pois esse impacto depende de créditos, insumos, regime tributário, estoques, margens e estratégia de repasse. Por essa razão, a reforma tributária foi tratada como fator de incerteza na análise crítica, não como fator automático de correção.
E, quando a análise crítica concluir que o estimado deve se afastar da tendência central, o afastamento precisa ser mensurável e revisável:
A tendência central da amostra saneada foi de R$ X. Considerando a sensibilidade tributária do objeto, a execução em 2027 e a inexistência de preços contemporâneos suficientes, a equipe concluiu que essa medida não representa adequadamente as condições esperadas da execução. O valor estimado foi fixado em R$ Y, correspondente a um afastamento de Z% da tendência central, apoiado nas seguintes evidências e cenários: […]. O ajuste não representa presunção de aumento tributário específico, mas resposta motivada à perda de comparabilidade da série histórica — sem dispensar negociação nem análise crítica do resultado da disputa.
À primeira vista, este registro pode parecer burocracia, mas não é. Quem analisa a pesquisa, seja o controle interno, o órgão de assessoramento jurídico ou o Tribunal de Contas, precisa entender o raciocínio utilizado por quem elaborou uma pesquisa. Se o relatório apenas exibe a tendência central e um valor estimado diferente, sem explicar por que um se afastou do outro, o afastamento soa como algo anormal e de certa forma arriscado. É preciso sempre demonstrar o método.
Para um serviço com composição de custos e parâmetro institucional, o registro deve ser diferente: indicar a empresa-modelo, as parcelas creditáveis, a versão do parâmetro, os cenários examinados e as diferenças relevantes do caso concreto. A motivação deve mostrar por que aquela situação-paradigma é adequada; não apenas repetir o percentual publicado.
9. O que não fazer
Alguns atalhos devem ser evitados:
- presumir que todo preço de 2026 ficou imprestável;
- aplicar percentual genérico de aumento ou redução tributária sobre a série histórica;
- tratar tributo destacado na NF-e como sinônimo de custo econômico efetivo;
- usar orçamento inflado como seguro contra incerteza;
- confundir a tendência central da amostra com o valor estimado, dispensando a análise crítica;
- ignorar a diferença entre bens, serviços intensivos em insumos e serviços intensivos em mão de obra;
- converter custo fiscal líquido em abatimento do preço de referência sem critério normativo e contábil claro.
A reforma exige mais análise, mas não autoriza qualquer análise. A pior resposta institucional seria substituir a média histórica acrítica por um ajuste tributário igualmente acrítico.
Conclusão
A reforma tributária não tira a pesquisa de preços do centro da contratação pública. Ao contrário: torna a pesquisa ainda mais relevante. O preço histórico continuará sendo necessário — só não poderá ser tratado como espelho perfeito do futuro. A Administração deverá datar suas fontes, classificar a sensibilidade do objeto, reconhecer as limitações dos dados e resistir à tentação da falsa precisão.
Mas o impacto não é só na pesquisa de preços. Ele atravessa a formação do preço, e por isso as próprias fórmulas de composição precisam ser revistas. Um IVA calculado por fora, convivendo com tributos que ainda incidem por dentro, obriga a repensar o BDI e o CITL dos serviços contínuos, sob pena de embutir tributo errado. E obriga a distinguir o que é alíquota nominal do que é carga efetiva, aquela que sobra depois dos créditos, que é o terreno da discussão do IVA ajustado. A sensibilidade de cada objeto, por sua vez, não depende só da estrutura de custos do fornecedor, mas também de o segmento estar ou não alcançado por um regime diferenciado ou específico. São camadas que precisam ser lidas juntas.
Há ainda a distinção que a reforma torna incontornável: preço bruto contratual e custo fiscal líquido deixam de ser a mesma coisa. Vender para um ente com redutor não é vender para uma estatal, nem para o mercado. O SICX ilustra bem o desafio: uma plataforma de preço único de catálogo, se não for desenhada para reconhecer que o custo líquido varia conforme quem compra, entrega uma comparação apenas aparente.
Para 2027, a pergunta correta talvez não seja “qual é o impacto tributário exato da reforma neste objeto?”, e sim “a tendência central da amostra histórica ainda representa, sozinha, as condições da execução?”. Quando a resposta for positiva, a pesquisa segue seu curso normal. Quando for negativa, o caminho é o de sempre: análise crítica, juízo técnico e memória de cálculo — agora com a transição tributária entre os fatores considerados.
Em 2027, o desafio da pesquisa de preços não será prever o futuro. Será não fingir que o passado continua explicando tudo.
Referências
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 — arts. 23, 24, 59 e 61.
BRASIL. Instrução Normativa Seges/ME nº 65, de 7 de julho de 2021.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025 — arts. 10, § 2º; 12; 372; 472; 473.
BRASIL. Decreto nº 12.955, de 30 de abril de 2026 (regulamento da CBS).
CADTERC. Governo do Estado de São Paulo. Estudos Técnicos de Serviços Terceirizados. Vol. 03 Limpeza, Asseio e Conservação Predial, 2026.
CAVALCANTE, Rafael Jardim et al. Reforma Tributária e o IVA Equivalente: Implicações para a Formação de Preços Públicos. SciELO Preprints, 2026.
COMITÊ GESTOR DO IBS. Resolução CGIBS nº 6, de 30 de abril de 2026 (regulamento do IBS).
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Guia Referencial para Identificação, Quantificação e Mitigação de Superfaturamento em Contratos de Bens e Serviços, 2025.
MINISTÉRIO DA FAZENDA. Nota Técnica SERT/MF — Alíquotas de referência do IBS e da CBS: estimativas atualizadas, julho de 2024.
SANTOS, Franklin Brasil. Preço estimado em compras públicas: por que quem estima melhor compra menos? ResearchGate, 2026.
[1] Rafael Jardim Cavalcante e outros. Reforma Tributária e o IVA Equivalente: Implicações para a Formação de Preços Públicos. 2026. Em https://preprints.scielo.org/index.php/scielo/preprint/view/15464
O conteúdo deste artigo reflete a posição do autor e não, necessariamente, a do Grupo JML.
Flaviana Paim
