Transparência em Dados Abertos e Governança de Desempenho no Sistema S: Diretrizes do Acórdão 2837/2026 – TCU – Plenário 

Análise das balizas fixadas pelo TCU sobre legibilidade computacional de dados (GDA-LM), aferição do custo hora-aula e critérios objetivos de eficiência operacional em serviços sociais autônomos 

Síntese Executiva

No julgamento do Acórdão 2837/2026 – Plenário (TC 007.611/2025-0, Relator Ministro Odair Cunha), o Tribunal de Contas da União (TCU) consolidou diretrizes técnicas e de governança no âmbito da Fiscalização Contínua das entidades do Sistema S (ciclo 2024/2025):

• Insuficiência da transparência meramente visual: O cumprimento formal da divulgação básica de informações (componente GTA) não exime as entidades de disponibilizar relatórios integrais graváveis em formatos eletrônicos abertos (componente GDA) e bases de dados estruturadas legíveis por máquina (componente GDA-LM).

• Padrão técnico de legibilidade automatizada (GDA-LM): Para atender ao art. 8º, § 3º, incisos III e IV, da Lei nº 12.527/2011 (LAI), os portais de transparência devem fornecer acesso direto aos dados brutos via URLs estáticas e permanentes (em formatos como CSV, JSON ou XML) ou por meio de APIs. A publicação restrita a arquivos PDF, planilhas online descentralizadas ou painéis interativos dependentes de filtros manuais viola a legislação de transparência.

• Segregação obrigatória de indicadores (Presencial vs. EAD): Na aferição da eficiência operacional na área de educação profissional, o indicador de custo hora-aula deve ser desmembrado em métricas distintas para o ensino presencial e para a educação a distância (EAD), evitando distorções causadas pela acentuada diferença de custos entre as modalidades, além de exigir ampla divulgação nacional e regional nos portais institucionais.

• Diluição de custos fixos e gestão de infraestrutura: A redução sustentável do custo hora-aula nos departamentos regionais está diretamente associada à expansão da carga horária em cursos de maior duração (habilitação técnica de nível médio e qualificação profissional), ao escalonamento planejado de reformas de unidades educacionais e à celebração de parcerias externas.

• Parametrização objetiva da ineficiência regional: As instâncias nacionais dos serviços sociais autônomos devem avaliar o estabelecimento de critérios normativos objetivos para configurar hipóteses de ineficiência operacional das administrações regionais, conferindo segurança jurídica à aplicação de medidas correcionais ou de intervenção regimental.

Contexto da Decisão

A deliberação teve origem em Relatório de Acompanhamento conduzido pela unidade técnica especializada do TCU no âmbito do ciclo 2024/2025 da Fiscalização Contínua das entidades integrantes do Sistema S e de agências autônomas de desenvolvimento e promoção. A relevância do acompanhamento contínuo fundamenta-se na expressiva materialidade dos recursos geridos por esse conjunto de mais de 200 entidades: no exercício de 2024, os orçamentos somaram receitas correntes da ordem de R$ 55 bilhões, dos quais R$ 37 bilhões decorreram de contribuições compulsórias de natureza parafiscal.

Desde 2017, a Corte de Contas centralizou a competência fiscalizatória sobre o segmento e estruturou um banco de dados contínuo para monitorar aquisições, transferências, contratações de pessoal, receitas, despesas e indicadores de desempenho operacional. Alinhado à diretriz institucional de “Foco no Cidadão”, o ciclo 2024/2025 avaliou se os dados públicos estão sendo disponibilizados de forma efetivamente reutilizável pela sociedade e pelos órgãos de controle, bem como se os mecanismos de governança corporativa têm sido eficazes para reduzir custos operacionais unitários e ampliar o atendimento social aos trabalhadores.

Temáticas Centrais para a Atuação dos Gestores

1. Da Transparência Formal à Extração Integral de Relatórios Abertos (GTA e GDA)

Para aferir a aderência ao marco regulatório da transparência — composto pela Lei nº 12.527/2011 (LAI), pelo Decreto nº 7.724/2012, pela Portaria Conjunta ME/CGU nº 2/2021, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei nº 15.080/2024 – LDO/2025, art. 157, § 2º) e pela IN TCU nº 84/2020 —, a auditoria estabeleceu um limite mínimo de tolerância de 80% no Indicador de Transparência Ativa (ITA), examinando onze seções temáticas nos portais institucionais (incluindo planejamento, execução orçamentária, licitações, contratos, transferências, patrocínios, quadro remuneratório e demonstrações contábeis).

Na avaliação da componente GTA (atendimento geral às exigências formais de transparência ativa), todas as entidades auditadas alcançaram índice superior a 80%, demonstrando a consolidação da publicação básica de informações.

Contudo, na aferição da componente GDA — que verifica o cumprimento do art. 8º, § 3º, inciso II, da LAI quanto à gravação de relatórios em formatos eletrônicos abertos —, constatou-se a permanência de entidades abaixo do limite de tolerância em razão de três falhas operacionais específicas:

• Omissão de dados em relatórios de licitações: Ausência de agregação, nas planilhas exportáveis, de informações obrigatórias sobre o resultado do certame, a identificação dos licitantes e os valores das propostas.

• Fragmentação na extração de dados de patrocínios: Existência de botões de download que exigem o clique individualizado em cada contrato de patrocínio para gerar apenas uma linha isolada, impedindo a consulta agregada e a extração integral em planilha única.

• Inconsistência entre painéis visuais e planilhas abertas: Divergências materiais entre os saldos contábeis exibidos em painéis interativos (Power BI) e os valores constantes nas planilhas eletrônicas disponibilizadas na seção de “Dados Abertos”.

Tendo em vista que as entidades que extrapolaram negativamente a componente GDA já haviam recebido ciência preventiva em ciclo anterior (Acórdão 532/2024 – Plenário), o TCU afastou nova medida meramente pedagógica e determinou a apresentação de plano de ação corretivo em 60 dias.

2. Legibilidade por Máquina e Acesso Automatizado (GDA-LM): O Fim das Barreiras Tecnológicas

A principal evolução técnica do ciclo 2024/2025 consistiu na introdução da componente GDA-LM, destinada a auditar o cumprimento do art. 8º, § 3º, incisos III e IV, da LAI, que exigem a disponibilização de informações em formatos estruturados, legíveis por máquina, e o acesso automatizado por sistemas externos sem barreiras.

O Tribunal fixou critérios objetivos para a validação da legibilidade computacional:

• Requisitos de aceitação: São admitidos apenas arquivos disponibilizados por meio de URLs estáticas e permanentes, em formato estruturado (como CSV, JSON ou XML) ou via APIs (Application Programming Interfaces), contendo tabelas com cabeçalhos claros, colunas bem definidas, separação de informações atômicas, identificadores únicos e padronização de datas e valores.

• Práticas reprovadas pela auditoria: Foram considerados inadequados e violadores da LAI o uso exclusivo de arquivos não estruturados (PDF), tabelas sem cabeçalhos ou com colunas mescladas, uso de planilhas online descentralizadas que comprometem a perenidade dos dados, URLs dinâmicas e informações restritas a elementos clicáveis ou painéis interativos que exijam seleção manual de filtros de interface humana.

• Impacto sobre o controle externo e social: A ausência de legibilidade direta por máquina inviabiliza o processamento automatizado (parsing), a interoperabilidade entre sistemas governamentais e a realização de auditorias contínuas.

Diante da extrapolação negativa do limite de 80% na componente GDA-LM por cinco entidades nacionais, o Plenário determinou o envio de plano de ação detalhado (contendo ações, responsáveis e prazos) àquelas que ainda não dispunham de cronograma completo de migração tecnológica, expedindo apenas ciência à entidade nacional que já havia acostado plano corretivo estruturado durante a fase de comentários dos gestores.

3. Distinção Metodológica de Custos e Segregação entre Ensino Presencial e EAD

Na avaliação da governança e da eficiência operacional na educação profissional, o TCU esclareceu aspectos metodológicos fundamentais para a contabilidade de custos dos serviços de aprendizagem:

• Equivalência terminológica: As expressões “hora-aula” e “hora-aluno” possuem o mesmo sentido técnico para fins de aferição de carga horária e custos unitários no Sistema S.

• Gasto Médio Hora-Aluno (GMHA) vs. Custo Hora-Aula: O GMHA, regido pela Portaria MEC nº 1.249/2018 (editada a partir do Acórdão 1.067/2017 – Plenário), destina-se a comprovar a aplicação da receita compulsória líquida em gratuidade regulamentar e engloba despesas de custeio, investimentos e gestão (diretas e indiretas). Por sua vez, o indicador estratégico de eficiência operacional Custo Hora-Aula (ou Custo Hora-Aluno) computa exclusivamente as despesas correntes, excluindo os gastos com investimentos.

• Obrigatoriedade de separação entre ensino presencial e EAD: Em ciclos precedentes, o TCU apontara que a utilização de um indicador único e agregado para medir o custo hora-aula presencial e a distância distorcia a avaliação de desempenho, haja vista a expressiva diferença de magnitude entre ambos (em levantamento nacional de referência, enquanto o custo médio agregado era de R$ 15,31, o desmembramento revelava R$ 18,60 no ensino presencial contra R$ 3,01 no EAD). No presente acompanhamento, confirmou-se o saneamento dessa fragilidade mediante a criação formal de indicadores segregados no planejamento estratégico institucional, acompanhada da publicação ativa dos resultados históricos nacionais e de cada departamento regional no portal de transparência.

4. Fatores Determinantes da Eficiência Operacional e Lições de Benchmarking

Ao monitorar departamentos regionais que apresentavam custos hora-aula superiores a 120% da média nacional (item 9.9 do Acórdão 532/2024 – Plenário), a auditoria confrontou a evolução de unidades com desempenhos opostos e realizou visitas técnicas de benchmarking em administração regional de porte orçamentário equivalente, mas dotada de elevada eficiência operacional.

O cruzamento de dados evidenciou os fatores gerenciais que determinam o aumento ou a redução do custo hora-aula presencial:

• Direcionamento estratégico para cursos de longa duração: A baixa execução de cursos de habilitação profissional técnica de nível médio e de qualificação profissional eleva severamente o custo hora-aula. Cursos técnicos possuem carga horária extensa, maior previsibilidade no cronograma institucional e menor ociosidade de laboratórios e oficinas, permitindo a diluição dos custos fixos (pessoal, manutenção e infraestrutura) e a redução substancial do custo unitário. Em uma das unidades monitoradas, o aumento de 70% na carga horária de cursos técnicos e de qualificação contribuiu para uma redução real superior a 30% no custo hora-aula no biênio analisado.

• Planejamento e escalonamento de reformas prediais: A paralisação simultânea de unidades educacionais fixas e móveis para obras e reformas retrai a carga horária executada e inflaciona o custo hora-aula. O estudo de benchmarking demonstrou que o escalonamento temporal das obras e a adoção de soluções provisórias eficazes permitem reformar a rede física mantendo o crescimento contínuo da carga horária ofertada (que mais que dobrou no período na unidade de referência).

• Parcerias institucionais e racionalização de recursos: A celebração de convênios e acordos de cooperação com prefeituras, órgãos do Poder Judiciário e entidades comunitárias possibilita ofertar turmas em ambientes externos cedidos pelos parceiros, expandindo a carga horária no interior sem acréscimo de despesas fixas de infraestrutura. Adicionalmente, o monitoramento mensal da evasão escolar e a redução de ações extensivas que não geram carga horária formadora mostram-se essenciais para o equilíbrio do indicador.

5. Objetivação Normativa das Hipóteses de Ineficiência e Intervenção Regional

Por fim, o TCU identificou uma importante oportunidade de aprimoramento na governança sistêmica relativa à supervisão exercida pelos órgãos nacionais sobre as administrações regionais.

Embora os decretos regulamentares e os regimentos internos dos serviços sociais autônomos prevejam a competência do Conselho Nacional para determinar a intervenção ou medidas corretivas nas administrações regionais em casos de “ineficiência da administração” ou “ineficiência na execução dos trabalhos”, verificou-se a ausência, no sistema avaliado, de normativos internos que fixem parâmetros objetivos e limites mínimos de desempenho para caracterizar concretamente tal ineficiência.

Destacando a experiência bem-sucedida do Programa de Eficiência da Gestão (PEG) implementado no serviço de aprendizagem industrial após o Acórdão 1.277/2020 – Plenário, o TCU ressaltou que a falta de critérios objetivos gera elevado grau de subjetividade e retarda atuações tempestivas de suporte técnico ou correção. Com base no princípio da eficiência, recomendou à administração nacional que avalie a proposição de critérios normativos objetivos para configurar hipóteses de ineficiência operacional dos departamentos regionais, conferindo segurança jurídica e respaldo técnico às deliberações do sistema corporativo.

Diretrizes de Ação Prática para os Gestores

Eixo de Gestão	Conduta Vedada ou Inadequada	Conduta Determinada ou Recomendada pelo TCU	Base Normativa
Transparência Ativa e Relatórios (GDA)	Disponibilizar relatórios parciais de licitações, fragmentar o download de patrocínios linha a linha ou manter divergências entre painéis visuais e planilhas abertas.	Assegurar a gravação integral e consolidada de relatórios em formatos eletrônicos abertos para todos os itens exigidos pela legislação.	Art. 8º, § 3º, II, Lei 12.527/2011; Art. 9º, § 5º, IN TCU 84/2020.
Dados Legíveis por Máquina (GDA-LM)	Restringir a publicação de dados a arquivos PDF, planilhas descentralizadas sem governança ou painéis interativos que exijam cliques e filtros manuais.	Disponibilizar dados brutos estruturados (CSV, JSON ou XML) via URLs estáticas e permanentes ou por meio de APIs, permitindo o acesso automatizado externo.	Art. 8º, § 3º, III e IV, Lei 12.527/2011; Art. 157, § 2º, Lei 15.080/2024.
Métricas de Desempenho Educacional	Apurar o custo hora-aula de forma agregada entre modalidades distintas ou omitir a divulgação dos resultados regionais no portal institucional.	Manter indicadores de custo hora-aula segregados para o ensino presencial e EAD e publicar amplamente os resultados nacionais e regionais.	Princípios da Eficiência e da Publicidade; Acórdão 532/2024 – Plenário.
Gestão da Oferta e Infraestrutura Regional	Concentrar a oferta apenas em cursos de curta duração ou paralisar múltiplas unidades simultaneamente para reformas sem plano de contingência.	Expandir a oferta de cursos técnicos de longa duração (diluindo custos fixos), escalonar reformas prediais e firmar parcerias locais para uso de estruturas externas.	Princípio da Eficiência; Acórdão 2837/2026 – Plenário.
Supervisão e Governança Sistêmica	Manter lacuna normativa quanto aos parâmetros técnicos que caracterizam a ineficiência administrativa de unidades regionais.	Estabelecer critérios normativos objetivos para configurar hipóteses de ineficiência operacional regional para fins de suporte técnico, correição ou intervenção.	Art. 14, “m”, Decreto 61.843/1967; Art. 11, Resolução-TCU 315/2020.

Referências Normativas e Jurisprudenciais

BRASIL. Decreto nº 494, de 10 de janeiro de 1962. Aprova o Regimento do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial.

BRASIL. Decreto nº 61.843, de 5 de dezembro de 1967. Aprova o Regulamento do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial.

BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.

BRASIL. Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012. Regulamenta a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispõe sobre o acesso a informações.

BRASIL. Ministério da Educação. Portaria nº 1.249, de 2018. Dispõe sobre a metodologia de apropriação de custos e cálculo do gasto médio hora-aluno nos Serviços Nacionais de Aprendizagem.

BRASIL. Ministério da Economia; Controladoria-Geral da União. Portaria Conjunta ME/CGU nº 2, de 2021.

BRASIL. Lei nº 15.080, de 2024. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2025 (LDO/2025).

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 699/2016 – Plenário.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.067/2017 – Plenário.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.669/2019 – Plenário.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.277/2020 – Plenário. Processo TC 022.523/2019-7. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Instrução Normativa TCU nº 84, de 2020.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Resolução TCU nº 315, de 2020.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 532/2024 – Plenário. Processo TC 029.088/2022-4. Relator: Ministro Jhonatan de Jesus. Brasília, DF: TCU, 27 de março de 2024.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.613/2025 – Plenário. Processo TC 006.601/2024-3. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Brasília, DF: TCU, 23 de julho de 2025.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2837/2026 – Plenário. Processo TC 007.611/2025-0. Relator: Ministro Odair Cunha. Sessão de 14 de outubro de 2026.

Nota de Transparência Editorial: Este conteúdo foi desenvolvido com o auxílio de Inteligência Artificial (IA) para a sistematização técnica e estruturação preliminar, fundamentando-se diretamente nos termos do Acórdão nº 2837/2026 – Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU) e na legislação aplicável citada. Todo o material resultante foi integralmente revisado, validado e chancelado pela autora, assegurando a precisão técnica, a fidelidade à fonte jurisprudencial e a segurança jurídica das informações apresentadas.