Análise das balizas fixadas pelo TCU sobre dimensionamento de pessoal, diligências de exequibilidade e cotação de custos zerados em serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra
Síntese Executiva
No julgamento do Acórdão 2271/2026 – TCU – Plenário (TC 011.540/2026-5, Relator Ministro Jorge Oliveira), o Tribunal de Contas da União consolidou diretrizes procedimentais para a condução de licitações de serviços terceirizados regidas pela Lei nº 14.133/2021:
- Caráter referencial da estimativa: O quantitativo de trabalhadores previsto no Termo de Referência possui natureza estimativa e referencial para fins orçamentários, sendo vedada a fixação editalícia de efetivo mínimo obrigatório que impeça a apresentação de metodologias operacionais distintas.
- Vedação à desclassificação sumária: A oferta de equipe quantitativamente inferior à estimada pela Administração não autoriza a rejeição automática da proposta, impondo-se a realização de diligência prévia para verificar a viabilidade da produtividade e da metodologia ofertadas.
- Alocação legal dos riscos: A aceitação de efetivo reduzido vincula a empresa aos termos propostos e atribui integralmente à contratada o ônus financeiro por eventuais equívocos de dimensionamento, cabendo-lhe complementar a força de trabalho às suas expensas caso os níveis de serviço não sejam atingidos.
- Critérios para custos zerados: A cotação de valor nulo (R$ 0,00) em equipamentos essenciais não acarreta desclassificação imediata, mas exige da comissão de contratação ou pregoeiro a realização de diligência formal para verificar se os bens são próprios, se houve renúncia à depreciação ou se os custos foram absorvidos em outros itens da planilha.
- Inoponibilidade de preclusão e respostas a esclarecimentos: O esclarecimento prestado no certame não tem o condão de validar exigência contrária às normas de terceirização, tampouco a ausência de impugnação prévia ao edital impede a atuação fiscalizatória do controle externo.
Contexto da Decisão
A deliberação originou-se de representação contra atos praticados em pregão eletrônico promovido por entidade da Administração Pública federal. O certame visava à contratação de serviços continuados de limpeza e conservação predial e de áreas verdes com dedicação exclusiva de mão de obra, orçado anualmente em R$ 1.172.734,56, com possibilidade de prorrogação contratual por até dez anos com fulcro no art. 106 da Lei nº 14.133/2021.
Concluída a etapa de lances entre 53 competidores, a empresa que apresentou o menor preço (R$ 925.354,80) foi desclassificada pelo pregoeiro sob o argumento exclusivo de que a sua equipe (7 serventes de limpeza e 4 capineiros) era inferior ao quantitativo indicado no Termo de Referência (que previa 10 serventes e 6 capineiros). A entidade licitante sustentou que tais números eram mandatórios e inalteráveis, fundamentando-se em resposta formal fornecida anteriormente a questionamento formulado por participante do certame.
Após essa recusa, a Administração aceitou provisoriamente a proposta subsequente, a qual consignava valor zero para equipamentos essenciais (como roçadeiras) e continha inconsistências quanto à comprovação da tributação do ISS. O exame processual apurou que a diferença entre a melhor oferta e as propostas seguintes representava um impacto financeiro estimado entre R$ 907.902,00 e R$ 1.356.756,00 ao longo do período potencial de vigência do contrato.
Temáticas Centrais do Acórdão
1. Foco nos Resultados e Natureza Referencial dos Postos de Trabalho
O TCU destacou que a contratação de serviços continuados deve ser orientada para a entrega de resultados e níveis de desempenho, e não para a mera disponibilização de um número fixo de trabalhadores.
A regulamentação aplicável (em especial a Instrução Normativa Seges/MPDG nº 5/2017) traça limites objetivos:
- O Anexo VII-B, item 2.1, alínea “a”, veda a estipulação obrigatória de quantitativo de mão de obra no instrumento convocatório, impondo a adoção de unidades de medida vinculadas aos resultados.
- O dimensionamento prévio elaborado pelo setor demandante serve como referência técnica para fixação de limites orçamentários e balizamento da aceitabilidade de preços.
- Tratar a estimativa como imposição estanque restringe indevidamente a competitividade e impede a seleção da proposta mais vantajosa (art. 11, I, da Lei nº 14.133/2021).
2. Admissibilidade de Produtividade Diferenciada e Metodologia Operacional
No caso apreciado, os estudos técnicos da própria contratação adotavam faixas referenciais de produtividade por metro quadrado, das quais resultava a necessidade estimada entre 6,3 e 9,3 serventes e entre 4 e 6 capineiros. A proposta recusada previa 7 serventes e 4 capineiros, situando-se formalmente dentro dos limites matemáticos apurados pelo próprio órgão promotor do certame.
O TCU ressaltou que os subitens 6.2 e 7.3 do Anexo VII-A da IN Seges nº 5/2017 garantem aos licitantes a faculdade de apresentar produtividades diferentes daquela utilizada como referência pela Administração, desde que não ocorra alteração do objeto contratado. A decisão alinha-se aos precedentes dos Acórdãos 328/2023 – Plenário e 689/2024 – Plenário, que reconhecem que a definição dos métodos executivos e dos recursos humanos integra a esfera da autonomia e da organização empresarial do licitante.
3. Limites e Deveres do Julgador na Aferição de Exequibilidade
A redução de 10 para 7 serventes e de 6 para 4 capineiros pressupunha, para o mesmo volume de tarefas, uma produtividade individual 43% superior para a limpeza interna e 50% superior para os capineiros. Embora tenha considerado relevante essa diferença, a Corte de Contas afirmou que a dúvida técnica impõe o aprofundamento da análise, mas não a rejeição sumária:
- Dever de diligência saneadora: O art. 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 autoriza e orienta a realização de diligências para aferir a viabilidade técnica e a solidez financeira da proposta.
- Matriz de Capacidade Operacional: Como meio idôneo de comprovação, o agente público pode requisitar da empresa documentos analíticos, tais como rotinas detalhadas de distribuição de pessoal por horário e ambiente, maquinários a serem empregados e mecanismos para substituição imediata de ausências legais e imprevistas.
- Demonstração técnica da incompatibilidade: A recusa da proposta deve demonstrar tecnicamente quais atividades, áreas ou frequências restariam desatendidas pela metodologia proposta.
4. Responsabilidade Financeira Exclusiva da Contratada por Subdimensionamento
A aceitação de proposta com efetivo reduzido não expõe a Administração ao risco de ter de complementar valores futuros:
- Vinculação estrita à execução: Nos termos do art. 115 da Lei nº 14.133/2021 e do item 7.5 do Anexo VII-A da IN Seges nº 5/2017, a contratada fica integralmente vinculada aos termos de sua oferta e aos níveis de serviço exigidos.
- Ônus integral do erro de dimensionamento: O art. 63 da IN Seges nº 5/2017 estabelece expressamente que eventuais erros no dimensionamento dos quantitativos correm por conta exclusiva da empresa.
- Vedação a aditivos de custo: Caso a força de trabalho ofertada se mostre insuficiente na prática, caberá à prestadora alocar empregados e insumos complementares às suas próprias expensas, sendo juridicamente inviável transferir os custos desse subdimensionamento à Administração.
5. Cotação de Insumos Essenciais com Custo Zero
A decisão também fixou diretrizes para o tratamento de planilhas com valor nulo em equipamentos e insumos obrigatórios:
- A atribuição de custo zero a determinado equipamento ou insumo não presume, por si só, a inexequibilidade do preço global.
- A licitante deve justificar e comprovar a circunstância, demonstrando que já detém a propriedade dos bens (com custos de depreciação quitados), que renunciou à remuneração desses itens ou que os custos correspondentes foram absorvidos em outras rubricas.
- A aceitação da composição sem a realização de diligência prévia para saneamento da dúvida configura falha na aferição de exequibilidade, violando os arts. 11, inciso III, e 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.
6. Efeitos de Esclarecimentos e Inexistência de Preclusão Perante o Controle Externo
O TCU enfrentou ainda dois argumentos formais comuns em defesas de órgãos contratantes:
- Incompetência de esclarecimentos para afastar normas: A interpretação externada pelo pregoeiro ao responder a esclarecimentos não tem poder regulatório para impor obrigações sem respaldo legal ou suprimir a faculdade de apresentação de produtividades diferenciadas admitida pela regulamentação técnica.
- Inoponibilidade de preclusão ao controle externo: A ausência de impugnação ao edital por parte dos licitantes (art. 164 da Lei nº 14.133/2021) opera efeitos unicamente na esfera individual da empresa, mas não impede a atuação corretiva dos Tribunais de Contas diante de exigências que restrinjam indevidamente a competitividade.
Lições extraídas do Acórdão
| Etapa Contratual | Conduta Vedada | Conduta Determinada pelo TCU | Base Normativa |
| Planejamento (ETP e TR) | Fixar o quantitativo de pessoal como requisito mandatório e inegociável de julgamento. | Tratar a equipe como estimativa referencial de custos, admitindo propostas com metodologias e produtividades distintas. | Anexo VII-B, item 2.1, “a”, IN Seges 5/2017 |
| Julgamento de Propostas | Desclassificar proposta exclusivamente por conter número de trabalhadores inferior ao estimado. | Realizar diligência para avaliar a exequibilidade operacional e a viabilidade da metodologia apresentada. | Art. 59, § 2º, Lei 14.133/2021 |
| Análise de Planilhas | Aceitar tacitamente propostas com valor zero em itens e equipamentos indispensáveis ao serviço. | Instaurar diligência para exigir a comprovação de propriedade, renúncia ou diluição desses custos. | Art. 11, III, e art. 59, § 2º, Lei 14.133/2021 |
| Gestão e Fiscalização | Conceder aditivo financeiro para cobrir insuficiência de efetivo decorrente de erro do licitante. | Exigir a complementação imediata do efetivo e dos materiais por conta e risco exclusivos da contratada. | Art. 115, Lei 14.133/2021; Art. 63, IN Seges 5/2017 |
Referências Normativas e Jurisprudenciais
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Gestão. Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 328/2023 – Plenário. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 689/2024 – Plenário. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2271/2026 – Plenário. Processo TC 011.540/2026-5. Relator: Ministro Jorge Oliveira. Sessão de 25 de agosto de 2026.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Informativo de Licitações e Contratos nº 535. Sessões de 25 e 26 de agosto; 1º e 2 de setembro de 2026.
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